当前，大部分PPP存量项目已进入稳定运营期，政府付费压力持续释放，而地方财政普遍面临收支矛盾突出、可支配财力紧张的困境。如何在严格守住不新增隐性债务底线的前提下，既保障公共服务供给不中断、质量不下降，又实现财政可持续发展，成为各地推进PPP存量项目提质增效的核心课题。

现代咨询长期跟踪服务地方政府基础设施投融资实践，深度解读国办函〔2025〕84号文及各省配套政策，梳理出PPP存量项目应对政府资金不足的四大核心路径。这四大路径各有侧重、可灵活组合，各地可结合项目实际情况，“一项目一策”选择单一路径或组合多路径，精准破解资金困局。

专项债：低成本资金缓解政府支出压力

专项债支持PPP存量项目，是当前政策支持最明确、实践最成熟、应用规模最大的核心工具。国办函〔2025〕84号文首次从国家层面明确，地方政府可合理安排专项债券资金，有序处理社会资本方垫付的建设成本，为缓解政府集中付费压力提供了直接政策支撑。伴随政策落地，各地已开展大量实践探索：

• 2025年，浙江发行142.1亿元专项债，精准覆盖181个PPP存量项目，重点解决社会资本垫付成本问题；
• 云南统筹369亿元专项债，集中用于清偿PPP存量项目中社会资本垫付资金；
• 内蒙古专门安排50亿元专项债，定向化解PPP存量项目各类资金风险，保障项目平稳运营。

专项债的核心优势集中体现在三个方面：

一是期限匹配度高，政府专项债券期限普遍在10年以上，与PPP存量项目长达15-30年的运营周期高度契合，能够有效平滑政府长期支付压力，避免短期财政集中承压；

二是融资成本低廉，专项债票面利率显著低于银行贷款、信托等非标融资方式，可直接降低项目整体财务成本，间接减轻政府付费负担；

三是资金用途精准，专项债资金严格锁定“政府支出责任”部分，实行专款专用，不突破原有PPP项目合同框架，不新增隐性债务，符合化债工作核心要求。

地方政府在运用专项债破解资金难题时，需重点做好两方面工作：

一方面，要全面梳理辖内存量PPP项目的政府支出责任规模、付费时序，科学统筹债券资金额度，将有限的财政资源优先向民生保障、公共服务类重点项目倾斜，守住公共服务供给底线；

另一方面，要避免将专项债沦为简单的“资金兜底”工具，需同步配套项目运营优化、债务重组等后续措施，推动项目降本增效、提升运营效益，确保专项债资金发挥长效作用，真正实现政府支出压力的缓释与项目可持续运营的双重目标。

“两降一延”：降低政府支出压力的核心手段

“两降一延”（降投资回报率、降息、展期）是针对PPP存量项目即期流动性危机的直接有效手段。重点解决项目贷款到期、现金流断裂等燃眉之急，实现“以时间换空间”，为项目后续优化争取缓冲期。

国办函〔2025〕84号文明确提出，鼓励金融机构与社会资本方积极磋商，采取降低投资回报率、调整还款计划、降息、展期等多种方式，优化PPP项目融资结构，缓解项目资金压力。这一政策的落地实效已在多地显现：

四川省广元市广元至平武高速公路PPP项目，经市政府主动对接国开行等金融机构，成功将105亿元银团贷款利率从4.9%降至3.4%，项目综合利率由3.75%降至3.4%，每年可减少财务成本近4000万元，大幅降低了项目运营负担和政府付费压力。

PPP项目展期的核心操作逻辑是“分摊压力、平滑支出”。

某地级市快速路PPP存量项目，因地方财政紧张，政府累计拖欠项目服务费2.3亿元，项目面临现金流断裂、运营难以为继的困境。经政府、社会资本方与银行三方协商，将项目运营期从15年延长至25年，年度政府付费额从1.8亿元降至1.1亿元，银行同步配合完成贷款展期，使年度财政预算能够平稳覆盖付费责任，有效化解了即期资金危机。

需要注意的是，“两降一延”在实践推进中仍存在诸多堵点：

• 部分银行以修改贷款合同会将项目列入关注名单、影响企业征信为由，拒绝调整贷款利率；
• 部分社会资本方因担心收益受损，不愿参与“两降一延”谈判，导致政策落地受阻。

这就需要地方政府发挥高位协调作用，以国办函〔2025〕84号文为政策依据，联动金融监管部门、金融机构与社会资本方，明确各方权责，平衡各方利益，推动谈判落地，确保“两降一延”真正发挥纾困作用。

国企收购股权：协助政府承压支出风险

在PPP存量项目推进过程中，当项目本身具备继续运营价值、但原社会资本方确需退出时，地方政府可指定本地国有企业收购项目公司股权，通过国企分担后续运营压力，降低政府直接财政支出风险。

本地国有企业在承接PPP存量项目方面具备天然优势：

• 一是协同性强，与政府方沟通顺畅，能够快速响应政府决策，便于推进项目运营优化、债务重组等后续工作；
• 二是资金与信用实力雄厚，可有效补充项目现金流，避免项目因社会资本退出而出现运营中断，保障公共服务持续供给；
• 三是资源整合能力强，收购后可通过整合本地产业链资源、优化运营管理模式、压缩运营成本等方式，提升项目运营效益，长期分担政府财政支出压力，实现项目风险的平稳化解。

山西省长治市屯留县煤化工工业园区污水一期工程PPP项目在2019年由深水海纳水务集团股份有限公司负责建设运营，并合法持有PPP项目公司——长治市深水水务有限公司97.5108%的股权。

项目进入运营期后，深水海纳拟转让所持PPP项目公司股权，经多方协商一致，最终确定以交易基准价3500万元进行股权回购。交易对手方长治羿锦为经开区下属国有平台公司，代表政府方持有项目公司2.4892%的国有股权。

2024年12月30日，深水海纳与长治市屯留区羿锦企业孵化管理有限公司、屯留经济技术开发区管理委员会签署了回购协议书。

国有平台公司通过回购股权实现PPP存量项目的平稳落地，既保障了当地工业园区污水处理公共服务的连续性，也体现了国企在分担政府支出压力、化解项目运营困境中的兜底作用。

项目终止+资产盘活：闭环化解支出风险

对于确已不具备继续运营条件的存量PPP项目，可以启动提前终止程序。通过“终止旧合同、盘活新资产”的闭环操作，精准平衡多方主体利益与公共服务底线，合规开展项目终止并支付提前终止补偿金。

一方面，按约支付社会资本方提前终止补偿金，可以充分保障其合法投资权益与退出权益，有效化解政企合作纠纷；

另一方面，通过积极探索资产盘活具体操作，依托PPP新机制、经营权转让、探索新营收点等合规方式，对项目存量资产进行重新梳理、确权与盘活利用，以资产盘活收益支持兑付项目提前终止补偿金，可以有效破解存量PPP项目“终止无资金、退出无渠道、后续运维无主体”的处置难题。

同时，全程严守地方政府隐性债务管控红线，不新增财政兜底、不违规列支补偿资金，通过资产自我造血实现项目风险出清。

全国首个内河流域治理PPP项目——南宁那考河项目，便通过这一路径实现了风险闭环化解。该项目此前由北京城市排水集团有限公司以PPP模式负责运维，因项目运营后期运维成本上升、政府付费延迟，社会资本方退出意愿强烈，项目运维质量出现下滑，政府已无法通过其他路径化解资金压力。

2026年，南宁市通过合规程序终止原有PPP项目合同，同步采用TOT（移交—经营—移交）模式开展资产盘活工作。2026年1月，市属国企广西金水建设开发有限公司中标取得项目40年特许经营权，于2026年3月正式接管项目运营。南宁市地下管网和水务中心、原社会资本方南宁北排水环境发展有限公司、广西金水建设开发有限公司三方签订移交确认书，明确资产移交范围、运维责任承接等核心事项。

此次操作中，南宁市通过资产盘活获得的特许经营权转让收入，全部用于支付原PPP项目终止补偿金，保障了社会资本方合法权益；同时，由市属国企承接运营，确保了那考河流域治理公共服务的连续性，进一步完善了流域环境治理长效管护机制。

这一实践，为极端情形下PPP存量项目风险化解、资产盘活提供了典型示范，实现了“政府减压、资本退出、服务接续”的三重目标。

结语

专项债、“两降一延”、国企收购股权、项目终止+资产盘活四大处置路径，各自适配不同存量PPP项目风险场景，既可独立施策、精准破局，也可灵活叠加、协同联动，共同构建起多层次、立体化、系统化的存量PPP项目资金风险化解体系。不同路径的优缺点对比如下：

在实操过程中，可结合项目实际资金周转状况、常态化运营能力、社会资本退出意愿等要素，因地制宜组合施策，定制差异化、针对性的风险化解方案。例如，对现金流紧张但运营前景良好的项目，可采用“专项债+两降一延”组合，实现长期资金置换与短期纾困结合；对社会资本拟退出但资产优质的项目，可采用“国企收购+两降一延”组合，实现平稳承接与成本压降等。

四大路径的共同逻辑是，始终坚持“不新增隐性债务、不中断公共服务”的底线，坚持“一项目一策”、分类处置、精准施策的原则。其最终目标并非让财政简单“兜底”，而是通过多元化手段倒逼PPP存量项目降本增效，推动PPP存量项目真正回归公共服务本质，实现财政可持续、项目可运营的良性循环。