为什么这么说？2025年底的中央经济工作会议首次将“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”与隐性债务管控并列提出。2026年《政府工作报告》进一步将其写入当年重点任务。再到此次国常会强调“完善支持化债政策、增强地方自主偿债能力”——政策信号清晰而连贯：化债不能只靠“置换”，更不能只盯着“隐债”，那些由平台市场化经营形成的、体量庞大、结构复杂的经营性债务，必须拿到台面上来系统解决。

现代咨询长期跟踪服务地方政府与融资平台债务化解，我们判断：经营性债务化解的成败，直接决定“十五五”期间城投转型的生死。

为何此时聚焦经营性债务？化债主战场的历史性转移

如果说“上半场”的关键词是“置换、压降、退平台”，那么“下半场”的关键词则是“重组、转型、建机制”。三个特征尤为突出。

第一，化债主战场从隐性债务向经营性债务迁移。 

国家发改委2026年3月发布的报告显示，全国已有超过82%的融资平台实现退出。但硬币的另一面是：大量已退平台和存续平台手中，仍握着规模巨大的经营性债务——包括银行贷款、债券、非标融资、应付工程款等。这些债务不再有“隐性”外衣，却是实实在在的偿付压力。2026年政府工作报告明确提出“优化债务重组和置换办法”，正是对这一现实的回应。

第二，化债工具从财政兜底向金融重组切换。 

过去两年，特殊再融资债、专项债置换是化债的主力工具。但经营性债务的性质决定了这条路走不通——这是平台作为市场主体形成的企业债务，不可能、也不应该由财政直接买单。中央经济工作会议提出“优化债务重组和置换办法”，国常会要求“完善支持化债政策”，指向的都是金融手段：展期、降息、置换、债转股、资产证券化等市场化方式，才是化解经营性债务的正解。

第三，化债目标从“活下去”向“活得好”升级。 

上半场的核心任务是防止债务爆雷、守住不发生系统性风险的底线。下半场的要求更高——不仅要“化得了”，还要“还得上”；不仅要“还得上”，还要“不再欠”。这就必须落到平台自身的“造血能力”上。正如国常会所强调的“增强地方自主偿债能力”，经营性债务化解的终点，是倒逼平台从“融资工具”转变为“自主经营、自负盈亏”的市场化主体。

难在哪里？卡住经营性债务的“三大堵点”

经营性债务化解之所以成为“硬仗”，是因为它面临的堵点远比隐性债务复杂。

堵点一：非标债务置换推进缓慢。

监管部门已多次发文要求金融机构加快置换城投平台非标债务，但在实际操作中，银行对非标置换普遍持谨慎态度。原因很简单：部分非标债务底层资产不清晰、资金用途难以穿透，项目自身现金流不足以覆盖还款，加上部分区域财政实力偏弱，银行担心置换后形成新的不良。这就形成了“政府想推、平台想换、银行不敢接”的僵局。

堵点二：已退平台“造血能力”严重不足。

退平台只是剥离了代政府融资职能，不等于企业拥有了市场化经营能力。大量已退平台的主营业务仍然是传统代建，收入来源仍然依赖政府支付代建费或补贴，经营性现金流仍然薄弱。这样的企业，即便完成了债务展期或降息，也只是“缓一口气”，并没有“活过来”。现代咨询始终认为“退平台容易、真转型难”。经营性债务的长期偿付能力，最终要靠产业培育和机制改革来支撑。

堵点三：区县级平台流动性风险仍在累积。 

从公开信息看，当前票据逾期、非标违约等风险事件，仍主要集中在区县级平台。这类平台可盘活的资产有限、融资渠道狭窄、财政支持能力不足，一旦经营性债务到期，极易陷入“借不到、还不出”的困境。而区县级平台又往往承担着当地最基本的公共服务和民生保障职能，不能简单“一破了之”。如何处理“既要保运转、又要化债务”的矛盾，是下半场最棘手的课题之一。

路在何方？经营性债务化解的“四个着力点”

解决上述难题，没有“一招鲜”的万能药方，但现代咨询在实践中梳理出四条必须咬住不放的着力点。

第一，分类施策，把经营性债务的“账本”彻底厘清。 

化解的前提是识别。地方政府应组织对辖区内融资平台（包括已退平台）的经营性债务进行全面摸排，按照债务类型（银行贷款、信用债、非标、应付款）、期限结构、债权人性质、底层资产等维度建立明细台账。在此基础上，区分“可自我平衡”“需债务重组”“需资产盘活”等不同类型，一企一策、一债一策制定化解方案。切忌“眉毛胡子一把抓”，更不能用隐债置换的思路套用到经营性债务上。

第二，高层推动，打通非标置换的“堵点”。 

非标置换推进缓慢，症结不在区县、更不在企业，而在于缺乏高位协调。涉及银行总行审批、跨区域授信、债务重组谈判等复杂事项，单靠平台公司或区县政府根本推不动。必须由省市政府主要领导亲自牵头，建立与金融机构总行、省分行的常态化对接机制，将辖内存量非标债务整体打包、统一谈判，以区域信用和财政资源为背书，争取一揽子置换方案。需要强调的是，置换不是“逃废债”，而是以时间换空间，最终还款责任仍在平台自身，但谈判桌必须由省市主要领导来坐。

第三，以重组促转型，把化债与机制改革捆绑推进。 

经营性债务化解不能“为化债而化债”，每一笔债务的重组或展期，都应当与国资布局优化和转型目标深度挂钩——推动平台剥离公益性资产、压降城建类业务占比、建立市场化薪酬考核机制，将化债与转型同步推进。债务重组只是赢得时间窗口，重组转型才是改变体质的关键。只有将“输血”与“换血”协同发力，才能避免“化完又欠、欠了再化”的死循环。国常会强调的“建立健全长效机制”，其内核正在于此。

第四，守住底线，防止处置风险引发次生风险。 

经营性债务化解涉及大量债权人（尤其非标债权人分散、抗风险能力弱），处置过程中必须高度重视社会稳定和金融稳定。要坚决防止“一刀切”式的强制展期或违约，避免引发连锁反应。对于确实资不抵债、无救助价值的“僵尸平台”，应依法依规通过破产重整或清算方式出清，但必须提前做好公共服务接续和职工安置方案。宁可慢一些、稳一些，也不能留下后患。

结语：化债“下半场”，比的是耐力和真功夫

从隐性债务到经营性债务，化债工作的重心转移，折射出我国地方债务治理逻辑的深刻变化：不再满足于“拆弹”，而是要彻底消除“病根”；不再依赖外部“输血”，而是要倒逼地方和平台自己“造血”。

现代咨询认为，经营性债务化解的复杂程度和攻坚难度，绝不亚于隐性债务治理。它考验的不只是地方政府的协调能力、金融机构的风险定价能力，更是平台企业市场化转型的决心和执行力。“十五五”刚刚开局，化债“下半场”的大幕已经拉开。那些能够在这场硬仗中站稳脚跟、完成蜕变的企业，将在新一轮经济格局中赢得主动；而那些仍然寄望于“再拖一拖、再等一等”的平台，终将被市场淘汰。

从隐性债务到经营性债务，化债逻辑的演变，本质上是地方国企从“融资驱动”向“经营驱动”的深刻变革。化债没有捷径，转型才是正道。