1.债务化解 

3月，《政府工作报告》要求“稳妥化解地方政府债务风险”，提出要“坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”。

4月18日和8月1日，财政部相继通报两批次12起地方政府隐性债务问责典型案例。11月，财政部网站“机构设置”一栏信息显示，债务管理司正式成立，旨在实现对政府法定债务和隐性债务的全口径、全生命周期统一监管。这解决了过去监管职能分散于预算司、国库司等部门导致的“九龙治水”问题，意味着对地方政府债务风险的监测、预警和处置能力将全面提升，监管的穿透性和威慑力大大增强。

12月，中央经济工作会议首次提出要“重视解决地方财政困难”，着眼于地方财政运行的整体可持续性。与此同时，会议也首次强调“督促各地主动化债”，并提出“要优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，传递出的信号更为清晰，即中央对地方债务问题的判断更加务实，也更加注重可操作性。

短期看，城投平台“退平台”与市场化转型进程将进一步加快；长期看，将推动城投行业深度分化，实现从依赖政府信用向依靠自身“造血”能力的根本性转变。

2.中央城市工作会议 

7月14日至15日，中央城市工作会议召开，提出“两个转向”的重大判断，即我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

会议召开前后，中央多次发文，先后出台了《关于持续推进城市更新行动的意见》《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》《关于推动城市高质量发展的意见》等文件，共同构建起落实中央城市工作会议精神的“1+N”配套文件体系。

中央城市工作会议时隔十年的再次召开，标志着城投行业的发展逻辑发生根本性转变，从依赖土地财政和增量扩张的融资建设平台，全面转向以市场化运营和存量提质为核心的城市综合服务商与运营商。

3.新质生产力融资 

5月，《中国人民银行 中国证监会关于支持发行科技创新债券有关事宜的公告》（中国人民银行 中国证监会公告〔2025〕第8号）发布，提出拓宽发行主体至金融机构、科技型企业、股权投资、创投机构，允许灵活发行方式与期限设计，并通过信用保护工具、政府性担保与贴息、专项资管产品、交易与登记费用减免等机制，引导债市资金低成本、长期化投向科技创新领域。

12月，《国家金融监督管理总局关于印发<商业银行并购贷款管理办法>的通知》（金规〔2025〕27号）发布，在2015年指引基础上系统性修订，新增参股型并购贷款，将控制型并购贷款比例上限由60%提高至70%、最长期限由7年延长至10年，并设置差异化银行展业资产门槛，同时强化并购方偿债能力评估与集中度管理。

在科创债渠道放量与并购贷条件放宽的共同作用下，城投平台有望以产业投资、园区运营等科创属性业务为抓手，拓展直接融资与并购重组空间、优化债务结构，但需满足真实的科创关联与资金闭环要求。

4.培育长期资本耐心资本 

1月，《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）发布。1号文明确，要发展壮大长期资本、耐心资本，合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。同时，文件明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”，鼓励政府投资基金更好发挥作用，提高投资效率。

12月，国家创业投资引导基金以及3只区域基金完成工商注册。国家创业投资引导基金使用超长期特别国债资金出资，国家层面由财政出资1000亿元。另根据现代咨询统计，2025年地方累计发行850亿元专项债用于政府投资基金，最长期限达30年。

政府投资基金新政的发布，为城投公司从传统融资平台向市场化产业投资主体转型，提供了关键的政策支持和操作路径。

5.深化国资国企改革

10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确“十五五”时期国资国企改革要点，即“深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。”

12月10日至11日，中央经济工作会议召开，在部署2026年重点工作时提出，“制定和实施进一步深化国资国企改革方案”。

12月22日至23日，中央企业负责人会议召开，作为近年来国资央企领域规格最高、指向最为明确的一次重要会议，会上传达了习近平重要指示——要进一步深化改革，完善中国特色现代企业制度，健全公司治理结构，着力解决制约企业发展的深层次问题，努力建设世界一流企业。

新一轮国资国企改革将推动城投行业加速向市场化、产业化转型，从依赖政府信用融资的传统平台，转变为以激活资产、资源和资本为核心，具备自我造血能力的城市综合服务与国有资本运营主体。

6.国有资产立法 

10月，十四届全国人大常委会第十八次会议上审议了《国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告》。截至2024年末，我国的国有企业资产总额401.7万亿元、国有金融企业资产总额487.9万亿元、行政事业性国有资产总额68.2万亿元。

12月，十四届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国国有资产法（草案）》进行了首次审议。该草案旨在构建系统全面的国有资产法律制度体系，作为一部基础性、综合性法律，它规定了适用于各类国有资产的共同性、基础性规则，明确了国有资产所有权人职责，并围绕国有资产的管理、报告和监督制度进行了设计。

《国有资产法（草案）》的审议标志着国有资产管理迈向法治新阶段，将促使城投企业加快市场化转型，从依赖政府信用融资的传统平台，转向建立“背靠市长、面向市场”机制、聚焦产业投资与资产运营的市场化主体。

7.三资盘活 

10月，《国家发展改革委办公厅关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化申报推荐工作的通知》（发改办投资〔2025〕782号）发布。12月，《国家发展改革委办公厅关于印发<基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）>的通知》（发改办投资〔2025〕991号），将可申报基础设施REITs的行业范围拓展至15个，首次新增了“商业办公设施”和“城市更新设施”两个独立的行业领域。

12月，中国证监会相继发布《关于推出商业不动产投资信托基金试点的公告》（证监会公告〔2025〕21号）、《关于推动不动产投资信托基金（REITs）市场高质量发展有关工作的通知》（证监发〔2025〕63号），推动REITs市场向全门类、全资产方向扩容。

这为持有大量存量资产的城投公司供了从“土地融资”转向“资产运营”的政策机遇，也为商业地产、城市更新等领域构建“募、投、建、管、退”的完整市场化闭环打开了通道。

8.场景培育开放 

11月，《国务院办公厅关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（国办发〔2025〕37号）发布。这是首次在国家层面对场景培育开放进行系统部署，要求政府机关、事业单位、国有企业应强化示范引领，国有企业特别是中央企业要主动开放主业领域场景，吸引民营企业、中小企业和科研院所参与。

城投公司作为城市级的场景组织者，要主动开放主业场景、以“场景—技术—资本—产业”闭环推动产业化与投融资协同，叠加低空经济、清洁能源、智能制造等赛道机会，加速从传统基建投融资向新质生产力驱动的产业化转型。

9.数据资源利用 

12月，财政部、国务院国资委、金融监管总局、中国证监会四部门联合发布《关于严格执行企业会计准则 切实做好企业2025年年报工作的通知》（财会〔2025〕33号），要求企业在编制2025年年报时不得将不符合资产定义和确认条件的数据资源确认为资产。在暂行规定施行前已费用化计入当期损益的数据资源相关支出不再调整，即不得将前期已经费用化的数据资源重新资本化。企业应当以成本计量内部形成或外购的数据资源，并加强数据资源相关成本管理，夯实数据资源成本核算基础，不得将以评估等方式得出的金额直接作为入账和调账的依据。

通知对部分试图通过数据资产“伪转型”来满足监管指标或融资要求的城投公司构成直接约束。从长远看，这一规定促使城投公司在数字化转型中更注重数据资源的实际经济效益与成本控制，引导业务回归实体运营与真实价值创造，增强财务信息的可靠性与透明度，符合防范债务风险、推动高质量发展的监管导向。

10.公用事业价格机制改革 

4月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善价格治理机制的意见》发布，提出健全促进可持续发展的公用事业价格机制。该文件明确政府投入和使用者付费的边界，强化企业成本约束和收益监管，综合评估成本变化、质量安全等因素，充分考虑群众承受能力，健全公用事业价格动态调整机制。

推动城投市场化、可持续化转型，需要逐步理顺城市公用事业（如水、气、热）的定价机制，更多引入反映成本与价值的市场化定价方式。该文件通过价格机制改革，帮助城投公司摆脱单纯依赖政府信用、拓展经营性现金流，在公共服务与市场化经营结合中找到新平衡点，提升相关业务的自我造血能力和可持续运营水平。

以上是现代研究院汇总的「2025年影响城投行业发展的十大关键词」，欢迎您在评论区分享您所关注的其他重要动向，让我们共同完善这份年度观察。