为什么布局优化如此紧迫？

政策信号明确之后，现实压力紧随而至。

从央企动向看竞争压力。 国务院国资委2026年1月28日发布的中央企业2025年成绩单显示，央企完成战略性新兴产业投资2.5万亿元，占总投资的41.8%，战新产业营收规模超12万亿元，占总营收比重较2022年提高超10个百分点。央企在战略性新兴产业的大规模投入，对地方国企形成明显的示范效应与竞争压力。

从地方实践看结构性矛盾。 以南京市为例，南京市国资委2026年7月31日发布的《2026年上半年国有资本运营分析报告》显示，截至2026年6月末，市国资委监管企业资产总额13667亿元，所有者权益5309亿元，1—6月累计实现营业收入672.9亿元、利润总额78.2亿元。规模背后，产业同质化、资源分散低效、资产转固滞后、公司治理薄弱等结构性问题依然突出。南京市高淳区2025年开展的"2023年至2025年国企改革深化提升行动"专项审计调查，对全区150余家国企的产业布局优化、资源整合、监管体系建设情况进行了全面体检，揭示了同类问题在区县的普遍性。四川省国资委自贡市、自贡市国资委同步推进"沉睡资产"盘活，眉山天府新区探索"资源资产化、资产资本化、资本证券化"三化路径；中山市国资委8月25日召开市属国有资本布局优化和结构调整"十五五"规划研讨会。各地的紧迫感高度趋同。

从窗口期看机会成本。 地方国企若不能在“十五五”期间完成布局优化，将面临三重风险。一是被央企和优质民企在战略性新兴产业领域进一步挤压，丧失未来发展主动权。二是在传统业务领域因同质化竞争导致利润率持续下滑。三是在区域经济发展中被边缘化，沦为单纯的融资工具。

布局优化到底卡在哪里？

约束一：路径依赖。

多数地方国企尤其是平台公司，长期以来习惯“融资—建设—运营”的传统模式，对产业投资、资本运作等市场化业务缺乏经验和能力。娄底市2025年10月启动的市属国有企业改革，将10家涉改企业整合为4家市属一级国企，全级次法人数量、总部内设部门、总部人员分别压减39.9%、31.5%和39%。改革触及深层利益调整，路径依赖既是业务模式问题，更是思维定式问题。许多地方国企管理层对“管资本”的理解仍停留在理论层面，对重组后如何实现“化学融合”缺乏系统思考。

约束二：资产质量参差不齐。

地方国企多年积累的存量资产中，相当一部分流动性差、收益率低、权属不清。南京市高淳区在审计整改中明确，要在全区推进国有资产清查利用专项行动，通过确权确值、完善权属证明等举措，将市政公用设施合规注入运营主体。四川省眉山天府新区对全区土地、房屋等资产建立“明白账”，按照“有支出必形成资产”原则系统摸排。权属确认、债务清理、证照补办等历史遗留问题的处理，既耗时又费力。

约束三：人才与机制短板。

布局优化需要大量具备产业视野、资本运作能力和市场敏感度的复合型人才，但地方国企普遍存在短板。一方面，薪酬激励机制不够市场化，难以吸引和留住高端人才；另一方面，内部晋升通道偏重行政化管理。南京市国资委在推进改革重组过程中，会同市委宣传部、市财政局赴上海、重庆、广州、成都等地专题调研，并聘请专业咨询机构参与规划编制，这本身就说明地方国企在系统性改革方案设计上对外部专业能力存在依赖。即使引进了专业人才，现有的决策机制和考核体系也往往难以充分发挥其作用。

约束四：区域竞争与协同的悖论。

每个地方都希望把优质资源集中到本地国企，但在区域经济一体化背景下，过度的地方保护主义反而会制约国有资本的配置效率。2026年上半年国务院国资委连发《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》三份文件，7月初又召开专门会议部署穿透式监管，既是对国资监管规范化的要求，也为跨区域、跨层级的国资协同提供了制度基础。但跨区域国资合作仍面临地方利益分割、税收归属争议、人事安排困难等现实障碍。

从哪几个维度突破？

主线一：战略性重组与专业化整合。

这是当前地方国企改革的主攻方向。宁夏2025年7月对6家区属国企实施战略性重组整合，打造宁夏交通建设投资集团（注册资本220亿元）、宁夏国有资本运营集团（注册资本300亿元，整合宁夏电力投资集团）、宁夏农垦集团（注册资本56.56亿元，整合宁夏粮食集团）三大“新旗舰”，是近年来规模最大的省级国企重组行动之一。浙江2026年6月推动省机电集团与省二轻集团战略性重组，国瑞科技、运达股份同步披露控股股东变更。南京2026年8月将多家市属产业集团股权统一注入南京市国资集团，资产规模一举突破5000亿元。从各地的实践看，成功的战略性重组需要把握三个要点：一是明确功能定位，避免重组后仍陷同质化竞争；二是优化领导班子，确保重组后有强有力的领导核心；三是推动“物理整合”向“化学融合”转变，在业务、管理、文化等层面实现真正融合。

主线二：战略性新兴产业布局。

这是布局优化的方向性选择。四川省2026年国资国企工作会议提出，到“十五五”末全省地方国企资产总额突破35万亿元、营收超4万亿元、利润总额实现1800亿元。江苏省苏政发〔2026〕23号文件将南京、无锡、常州、苏州、镇江五市列为苏南重点支持区域，鼓励民间投资项目REITs发行及扩募，苏州工业园区、张家港、无锡地铁等已先后落地多单创新产品，资产证券化与产业导入并行推进。南京市国资委在编制"十五五"规划过程中，对标分析了十余个城市国企改革情况，明确要重构城市国资使命和格局。地方国企布局战略性新兴产业有三条可行路径：一是通过并购重组获取成熟的技术和团队；二是通过基金投资培育早期项目；三是通过场景开放吸引产业链上下游企业集聚。无论选择哪条路径，都需要与地方产业基础和资源禀赋结合，避免盲目跟风。

主线三：存量资产盘活与功能重塑。

这是布局优化的基础性工作。江苏省财政厅会同省委金融办、省发展改革委等部门，建立健全工作机制，综合运用资产证券化等手段推动存量资产盘活。南京市国资委依托市属国企试点实践，在省内创新推出“一表多单”权责清单治理模式，清晰界定党委会、股东会、董事会、经理层四大治理主体行权边界，同步配套四项标准化示范文件，梳理汇总71项重大经营管理事项。存量资产盘活不是简单的“卖卖卖”，而是要根据资产属性和区域发展需要进行功能重塑：将老旧工业厂房改造为科创园区，将闲置商业物业转型为长租公寓或养老设施，将传统市政设施升级为智慧化运营平台，将低效土地进行产业导入和集约开发。

四条风险边界

布局优化是系统工程，推进过程中必须守住几条关键边界。

边界一：防风险。

布局优化涉及大量资产划转、债务重组和业务调整，稍有不慎就可能引发债务风险或法律纠纷。南京市国资委2026年上半年持续加强债务风险监测防范，指导市属国企完成资产负债约束指标设定，控制债务增速在合理区间，定期开展债券兑付风险排查。重组整合过程中，必须对涉改企业的债务状况进行全面摸底，明确债务承接主体和偿还责任，特别要关注或有负债风险，对外担保、未决诉讼等事项必须在重组前充分披露和妥善处理。

边界二：保民生。

布局优化不能以牺牲公共服务质量为代价。地方国企在退出非主业、非优势领域时，必须妥善处理好与民生相关的业务衔接，确保服务标准不降低、价格水平不大幅上涨。在供水、供气、供热、公共交通等公共服务领域，任何改革都必须把保障基本民生放在首位，不能以市场化改革为名推卸社会责任。

边界三：促公平。

布局优化涉及大量利益调整，必须处理好各方利益关系。在人员安置方面，要按照“人随资产走”原则，妥善做好涉改企业员工的转岗、培训和安置。在资产处置方面，要严格执行国有资产交易程序，依法依规进行资产评估和公开交易，防止国有资产流失。在考核激励方面，要建立差异化体系，既看改革进度，也看改革质量，防范为追求短期政绩而搞“拉郎配”式重组。

边界四：重实效。

布局优化的最终目标是提升国有经济的整体功能和效率，而不是简单追求规模扩张或数量减少。宁夏三大集团重组后，真正的考验在于能否通过整合实现“1+1>2”的协同效应。衡量布局优化成效的标准，在于国有资本的配置效率是否提升、国有企业的核心竞争力是否增强、国有经济对区域发展的支撑作用是否更加有力。要建立结果导向的评估机制，防止改革流于形式。

结语

从宁夏“6变3”的大规模省级重组，到南京5000亿级资本运营平台的整合落地，再到四川“资源资产化、资产资本化、资本证券化”的存量盘活实践，各地已用行动证明布局优化是具体的改革战役。主动谋划、积极作为，才能在区域竞争中占据主动；被动应付、观望等待，只会被进一步边缘化。