2026.01.06
“三全”数字化管理，破解城投重组后管控难题
当前，城投行业正处于“防风险”与“促转型”的双重变奏之中。近年，随着一揽子化债政策的深入实施及新一轮国企改革深化提升行动的推进，城投公司的整合重组已进入深水区。一方面，监管层对融资主体的审核日益严苛，为满足融资端“335指标”硬约束，各地急需通过重组剥离公益资产、注入经营性资源；另一方面，土地财政退潮，国企改革深化提升行动推进，国务院及相关部委多次强调，剥离政府融资职能，城投必须加速向产业化、市场化转型。
在整合重组浪潮中，从地市级到区县级，各类城建、交投、水务及产业集团纷纷进行战略性合并，旨在构建资产规模更大、主体信用更强、产业布局更优的综合性产业类主体。然而，伴随着资产规模的指数级增长，企业内部管理的复杂度也呈几何级上升。如何在“做大”之后真正“做强”，避免“集而不团、合而不融”的陷阱，在重组后迅速构建起一套高效、可控的管控体系，数字化管理不再是锦上添花的辅助工具，而是构建现代企业治理体系、实现有效管控的必由之路。
一、城投重组趋势研判
当前城投公司的重组整合，已从早期的“拼盘式”归集向深度的产业链整合转变。近两年，这一趋势呈现出极为明显的政策导向性和市场迫切性。一方面，国务院及财政部关于防范化解地方债务风险的一系列指导精神，倒逼地方政府必须通过整合优质资产、剔除无效资产来做实城投公司的资产负债表。通过整合区域内分散的公用事业资产，打造具有稳定现金流的AA+或AAA级主体，已成为各地国资国企改革的标准动作。
另一方面，为了应对“十五五”期间的产业升级需求，城投公司正在从单纯的城市建设者向城市运营商和产业投资者转变。这种职能的扩充要求城投公司必须具备跨行业、跨区域的资源配置能力。因此，越来越多的地方基于原有平台公司资源，重组或新设了“产业投资集团”，重组案例不再局限于同类合并，而是出现了“基建+产业”、“运营+金融”的纵向垂直整合。这种整合模式旨在打通产业链上下游，但同时也打破了原有的管理边界，使得传统的科层制管理模式难以适应新的业务形态。
二、 重组后面临的管控困境与趋势
重组后的新城投集团往往面临着“大企业病”的早期症状，其主要矛盾集中在组织架构的复杂化、监管要求的穿透化以及决策机制的数据化滞后三个方面。
组织架构的复杂化是重组后的首要挑战。多层级的法人治理结构叠加多元化的业务板块，导致管理链条被拉长。集团总部与二级、三级子公司之间往往存在着信息不对称，指令传导衰减，甚至出现“内部人控制”的风险。不同来源的子公司原本拥有各自独立的管理制度、薪酬体系和企业文化，简单的行政命令难以在短时间内实现人、财、物的统一调配。这种离散的组织状态极易导致资源闲置与重复建设并存，协同效应难以发挥。
监管环境的变化则对城投公司的合规性提出了更高要求。在当前的政策环境下，国资监管机构和金融监管部门对于城投公司的债务风险、资金投向实行的是“穿透式监管”。这意味着集团总部必须具备穿透到底层项目、底层资产的能力，必须能够实时掌握每一笔资金的流向和每一个项目的真实进度。然而，传统的依靠人工填报报表、层层汇总的统计方式，不仅时效性差，且数据失真风险极高，根本无法满足合规监管的刚性需求。
决策机制的滞后是制约新城投发展的隐形瓶颈。在重组之前，单一业务公司的决策往往依赖于管理者的经验和直觉。但在重组后的多元化集团中，业务场景涵盖了基础设施建设、园区运营、供应链贸易、数据要素开发等多个领域，单一的经验主义已无法覆盖所有业务场景。缺乏统一、标准、实时的数据支撑，集团层面的战略决策容易陷入盲目，投资风控缺乏闭环，难以实现基于数据洞察的精准施策。
三、破局之道：以数字化管控平台重塑集团治理体系
面对上述重组后的管控难题，传统的“人治”模式难以解决。城投集团必须借力数字化管理，构建一套基于数字化理念重构的管控体系，通过统一的数字化管控平台，实现对集团肌体的全方位重塑。数字化管理不仅是技术的引入，更是一场管理范式的变革。它回答的是“在庞大而复杂的组织中，如何利用数字技术优化管控体系、实现业务协同、支撑决策管理”的核心问题。
真正能发挥效用的数字化管理，不是简单的上线一套ERP或OA系统，而是构建一套“业务全覆盖、组织全连接、数据全打通”的数字化管控体系。针对城投重组后的特征，理想的数字化管控平台应遵循“以业效联动、实现精益化管理为核心，以业务与数据平台双驱动为手段”的建设思路。
业务全覆盖：构建集团统一的管理语言
构建“横向到边、纵向到底”的业务全覆盖体系。 数字化管控平台首先解决的是连接问题，集团的管理触角需要延伸至每一个业务单元、每一个项目节点。通过统一的数字化底座，将集团本部、核心子公司直至项目部的所有业务，如三重一大、工程项目管理、资产运营、投融资管理、供应链采购等固化在系统中，纳入线上管理。通过平台，打破传统的部门墙，以“事项”为中心梳理流程。
具体来说，例如在工程建设领域，实现从立项、招投标、合同签订、进度管理、资金支付到竣工验收的全生命周期数字化。集团总部可以通过平台，实时查看到任何一个子公司的任何一个项目的现场进度与资金使用情况，真正实现“看得见、管得住”。
这种全覆盖不仅消除了管理盲区，更重要的是通过流程的规范化，杜绝了线下操作的随意性与廉洁风险，确保了集团战略意图在执行层的刚性落地。
组织全连接：激活全员的内生动力
数字化管控平台的第二大核心价值在于“组织全连接”，致力于解决效率与动力问题，打破时空限制，实现全员、全组织的实时在线与高效协同。
打破孤岛，实现跨部门、跨层级的高效协同。在传统的科层制组织中，跨部门、跨集团与子公司协作往往面临重重阻力。数字化管控平台通过构建统一的集团组织架构，覆盖集团总部管理层、部门层、执行层以及集团各级子公司，将集团内的所有组织单元连接在一个扁平化的网络中，通过协作门户和移动办公终端，实现各组织之间的统一协同。例如，一个涉及多部门的投资项目评审，过去可能需要线下流转数周，通过线上的并行审批和即时通讯工具，可以在数小时内完成意见征集和决策。
建立全员数字档案，构建业效联动的实现路径。“业效联动”，即业务执行与绩效管理的实时挂钩。在传统的管理模式中，绩效考核往往是事后的、静态的。而在数字化管控平台的支持下，集团可以将年度经营目标分解为具体的业务指标，并植入到业务系统中，考核数据直接来源于业务系统，由系统自动抓取、自动计算，最大程度减少人为干预。当各部室或子公司完成一笔销售或推进一步项目时，系统自动抓取数据并计算绩效完成情况。这种“全员数字档案、数据自动抓取、考核客观实时”的机制，使得集团能够及时纠偏，确保各部室或子公司的经营行为始终与集团战略目标保持一致。
数据全打通：从“数据烟囱”到数据驱动
构建统一的数据体系，强化“数据驱动”的穿透式监管。数字化管控平台的灵魂在于数据。重组后的城投集团，数据往往分散在各个子公司的ERP、财务系统、OA系统甚至Excel表格中，形成了严重的数据烟囱。通过构建集团级的数据平台，对各业务板块、各分子公司的多源数据进行采集、清洗与治理，建立统一的主数据标准。
在此基础上，构建集团级的可视化驾驶舱与决策分析模型。实时监控债务风险、资金流动性风险和合规风险，一旦某项指标触碰红线，系统自动预警，防患于未然。并且，通过数据赋能，利用沉淀下来的海量数据进行经营分析和预测。
例如，针对债务风险，建立动态监测预警模型，实时监控债务率、短期偿债压力等关键指标；针对资产运营，分析资产出租率、收缴率等经营数据；针对项目管理，分析进行中项目、合同金额已付比例、项目异常情况等数据。这种基于实时数据的穿透式监管，让集团领导层能够从繁杂的报表中解脱出来，基于精准的数据洞察进行战略决策。
更为长远来看，数据全打通是城投公司响应国家“数据要素×”行动计划，推动数据实现“资源化、资产化、资本化”三资转化的基石。借助数字化管控平台，城投公司能够先将原本散落在各业务系统的原始数据，经过清洗、加工汇聚成高价值、标准化的数据资源；进而通过加工包装、合规确权、质量评估与成本计量，将其转化为可交易的数据产品或数据资产，纳入财务报表，开辟出全新的利润增长点；最终，通过数据资产包融资、数据证券化等金融创新模式，进行资本化运作，完成向“数据资本”的跃升。
四、现代咨询集团数字化管控平台：赋能城投高质量发展
面对城投行业迈向“十五五”规划的关键窗口期，以及整合重组后日益复杂的组织架构，单纯依赖传统的科层制管理或碎片化的信息系统已难以维系高效运转。基于对城投行业的深厚积淀以及转型痛点的深刻洞察，现代咨询研发了新一代“集团数字化管控平台”。搭建起融合了现代国企治理理念与数字化技术的系统性解决方案，深度内嵌城投行业的业务逻辑与国资监管要求，旨在通过“业务与数据双轮驱动”，协助重组后的城投集团构建“业务全覆盖、组织全连接、数据全打通”的数字化管理体系。
全领域覆盖与协同的业务架构。重组后的城投集团往往面临业务版图急剧扩张与管理半径拉长的双重挑战，传统的职能式管理软件难以适应跨板块、多业态的复杂场景。现代咨询的集团数字化管控平台采用了“业务全覆盖”的架构逻辑，面向集团总部及核心子公司，平台做到了核心业务领域与关键职能管理领域的全覆盖。核心业务领域，覆盖三重一大、项目建设、资产运营、投资、融资、供应链管理等，关键职能管理领域，覆盖综合管理、企业管理、人力资源、纪检管理、风险合规等，实现了从集团决策层到一线作业单元的贯通。
深度的业效联动机制。平台确立了“以业效联动，实现精益化管理”的治理逻辑。针对传统模式下业务运行与绩效考核割裂、数据滞后且主观的弊端，平台通过底层架构打通，实现了考核指标与业务动作的实时绑定。系统能够为集团构建“全员数字档案”，当业务流转发生时，关键节点数据被自动抓取并实时映射至对应责任主体的绩效账户。这种机制实现了“数据自动抓取、考核客观实时”，确保了集团战略指令能够穿透层级，转化为可量化的执行动作，彻底解决了“管而不控”的难题。
全域的数据集成与应用能力。针对集团内、外部来源混杂、标准不一的多源数据，平台实现了统一采集、清洗与治理，能够帮助集团快速拉通财务、人力、项目、资产等异构系统数据，形成高质量的数据资产池，确保数据在集团、子公司及外部机构间的有效闭环流通。基于高质量的数据资产，平台能够为决策层提供动态的经营画像（如集团管理驾驶舱等）与风险预警（如债务风险监控等），实现从经验决策向数据决策的跨越。
五、 结语
城投行业的整合重组，是中国经济转型大棋局中的关键一子。在“后基建时代”，城投公司比拼的不再是拿地能力或融资规模，而是精细化的资产运营能力与高效的资源配置能力。管理数字化不仅是解决“集而不团”问题的技术工具，更是推动体制机制改革、实现高质量发展的核心驱动力。
集团数字化管控平台作为现代企业治理的“神经中枢”，其核心价值不仅在于提升办公效率，更在于通过“业务全覆盖、组织全连接、数据全打通”的三位一体架构，彻底重塑了集团的管控逻辑。它推动管理模式从传统的管人管事向管数据、管流程转型，让业务流程高效化、绩效考核自动化、决策依据科学化，从而帮助城投公司在不确定性的市场环境中构建起确定性的管理能力。
展望“十五五”，城投公司必将面临更加复杂的市场环境与监管要求。对于城投公司的决策者而言，现在正是重新审视集团治理体系、布局数字化管控的最佳时机。唯有拥抱数字化，以数据驱动决策，以平台重塑流程，城投这艘巨轮方能在改革的深水区中行稳致远，在高质量发展的航道上破浪前行。
