一、从横山案例看如何在政策红线内挖掘资产价值？

《2025年城投蓝皮书》显示，2024年城投公司资产经营业务呈现稳健增长态势。据统计，146家样本公司资产经营收入合计达946.18亿元，同比增长14.04%。但报告也指出，“政策红线约束”与“价值挖掘不足”仍是当前资产经营面临的核心痛点，尤其在国有生态资源领域，“保护与开发”的固有矛盾长期制约资产盘活效能。而此次横山风景区经营权的成功盘活，通过“权属分离+科学定价+价值外溢”的三重创新，精准契合《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中“完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”的政策导向，在实现政策合规与市场价值平衡的同时，为行业破解这些痛点提供了可借鉴的实践路径。

1、权属分离，在合规框架内做活资产

权属分离设计是盘活国有资产的核心前提，更是规避政策风险的关键。横山案例严格遵循“全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”要求，严格坚守“林权国有”的政策底线，仅出让景区30年经营权（含设施开发、业态运营），既规避了国有森林资源资产转让的政策红线，又通过经营权的市场化流转激活了资产价值。

同时，为落实生态优先原则，项目明确划定“生态保护红线”与“可利用区”的双线边界，禁止开发区域占比超过60%，严格执行封育保护、低效林改造等生态修复任务；仅允许在限定“可利用区”内开展休闲度假、运动康养等业态，形成“保护区域严守底线、开发区域有序运营”的管控机制。这一模式设计既突破了“国有资产只能由国企运营”的固有思维，又通过明确的权责划分实现了“生态保护不松劲、市场运营有空间”的平衡，为国有生态资源市场化运作开辟了合法路径。

2、市场定价，让资产价值回归真实

国有资产“定价难”是价值挖掘不足的核心症结，传统行政定价易导致“贱卖流失”或“高估流拍”的双重困境。横山案例采用市场化估值逻辑，摆脱了对现有资产规模的单一依赖，而是基于周边“皖南旅游圈”辐射效应、景区年游客量从30万至50万的增长预期，按未来30年现金流折现进行估值，最终2.114亿元的成交价与18.7%的溢价率，充分反映了市场对生态资源长期价值的认可。这种定价方式既避免了行政定价的僵化局限，又防范了资产评估造假风险，为同类资产定价提供了“政策合规+市场认可”的双重参照。

3、价值外溢，从“单资产盘活”到“区域赋能”

横山风景区经营权拍卖的价值，远不止2.114亿元的资金回笼，更通过资金活化、就业带动、乡村联动形成连锁效应，实现了“单一资产盘活”向“区域经济赋能”的升级。

一是资金活化效应，构建“盘活-投入-增值”良性循环。拍卖所得资金被定向用于景区生态修复（如低效林改造、森林防火设施升级）与基础设施升级（如步道、停车场、游客中心建设），同时为地方财政补充“绿色发展资金”，形成“拍卖回款-生态投入-资产增值”的良性循环。

二是就业乘数效应，激活区域产业联动活力。景区运营直接创造导游、安保、餐饮等200余个就业岗位，更间接推动镇村民宿集群的发展，让当地村民从生态资源盘活中获得稳定收入。同时，景区运营带来的客流红利，预计每年将为周边农家乐、农产品销售等关联产业拉动约5000万元增收，实现资产盘活效益从景区内向整个区域产业链延伸。这种“景区运营+本地就业”的模式，将国有资产盘活与民生改善深度结合，避免了“资本得利、百姓无益”的发展困境。

三是乡村振兴联动，构建利益共享机制。交易中明确要求竞得方将5%的经营利润反哺村集体，创新“景区+村集体+农户”的分成机制，让村民成为生态资源开发的直接受益者。这一设计打破了以往生态资源开发中“企业独享收益”的格局，让国有资产盘活真正服务于乡村振兴战略，实现了经济价值与社会价值的统一。

二、以市场化思维激活三资动能，开启资产经营新时代

1、转变估值逻辑，从“账面定价”到“市场定价”

传统行政视角下，“三资”价值往往被“账面成本”束缚：森林资源只算林木采伐价，历史建筑仅计修缮支出，导致大量优质资源“沉睡”。而市场化估值的核心，在于跳出账面束缚，以“市场需求”为锚点，精准挖掘资产的长期价值与衍生价值。以马鞍山横山风景区为例，其估值未局限于现有门票收入，而是结合未来现金流折现价值、品牌溢价价值、生态衍生价值以及与南京、芜湖等周边城市旅游市场的区域协同价值，通过“未来30年现金流折现+生态衍生价值”模型定价，最终2.114亿元成交、溢价18.7%，让生态资源真正转化为高价值资产。这一逻辑深刻揭示：资产的价值重估不仅要看清其物理形态与账面价值，更要洞察其在特定市场环境下的潜在盈利能力、稀缺性、可延展性以及与其他资源协同创新的可能性。

2、创新合作模式，从“为卖而卖”到“精准匹配”

过去盘活三资常陷入“一卖了之”的误区，既难以实现价值最大化，又容易造成核心资产控制权流失。而市场化合作的核心，在于摆脱单一交易思维，通过“精准匹配产业方+资产与运营深度绑定”的模式，让静态资产转化为可持续增值的资本。

横山风景区的经营权拍卖，正是通过公开交易平台引入专业旅游开发企业，借助企业的资金实力和运营经验，提升景区的市场化运营水平。无独有偶，宝鸡市投资集团旗下的城投资产管理有限公司与中宝达公司深度合作，针对闲置的奇星御园写字楼，引入亚朵酒店品牌，完成从写字楼向中高端城市酒店的转型，预计年收入超1000万元，探索出“写字楼转型+内部协同+市场化运营”的成功路径。以上两个案例充分证明，通过市场化的合作模式，能够有效破解国企资金不足、运营经验欠缺的难题，让国有资产在资源整合中实现价值跃升。

此外，横山风景区的成功更深层的智慧在于合作模式的灵活创新，横山风景区采用“经营权出让”而非“所有权转让”，既保持了国资控股地位，又引入市场机制，打破了传统“国企单一管理、依赖财政补贴”的模式，体现了“宜控则控、宜参则参、宜放则放”的灵活策略。当前，经营权出让、基础设施REITs、混合所有制改革、资产证券化、委托经营等多种模式已成为主流，各地城投公司需根据资产属性、市场成熟度、自身能力等因素精准选择，而非简单“一卖了之”。

3、重塑盘活逻辑，从“单点运作”到“系统协同”

市场化激活“三资”动能，绝非单宗资产的孤立运作，更需一体化重塑盘活逻辑，实现资本增值、产业发展与债务化解的多重价值协同。从城投公司微观层面来看，资产盘活需跳出“为盘活而盘活”的局限，转向“从存量盘活中创造增量、在资产盘活中化债、在资产盘活中优化产业”的系统思维，构建“资本输血—资产造血—资本回血”的良性大循环。

这要求城投公司提升资产盘活的战略定位，必须进行顶层谋划，将其与国有资本布局结构优化、新质生产力产业发展、债务化解等核心任务深度融合。过去，国有资产经营常常存在“重开发、轻运营”“重处置、轻维护”的问题，导致资产价值难以持续提升。如今，全生命周期管理理念正逐步深入人心，从资产的规划、建设、运营到处置的各个环节，都纳入市场化的统筹考量，构建“投资—培育—盘活—退出—反哺”的闭环体系。一方面开展“招引、培育、强化”等产业培育工作，提升资产核心竞争力，另一方面同步推进“盘清、盘活、变现”资产操作；后续通过退出成熟产业资产，利用股权和资产溢价偿还债务，退出所得再反哺前期投资环节，形成循环协同的资产盘活与价值实现体系。

4、升级经营理念，从“单一收益”到“多元共赢”

“三资”盘活的终极目标，是形成从资本增值到资金反哺的闭环，而非仅追求短期收益。市场化经营的核心，在于将资产收益与区域发展、民生改善深度绑定，实现“经济价值+社会价值+生态价值”的多元共赢，这也是资产盘活获得广泛社会认同的关键。

横山风景区的实践为这一理念提供了生动注脚。一方面，拍卖回款定向用于景区生态修复与基础设施升级，形成“拍卖回款→生态投入→资产增值”的循环；另一方面，竞得方马鞍山市望博旅游开发有限公司计划依托经营权引入社会资本，拓展“森林康养+研学+民宿”业态，预计可直接创造餐饮、安保、导游等岗位超200个，间接带动周边镇村农产品销售、农家乐经营，测算每年为地方带来超5000万元的关联产业收入。

三、未来趋势展望

1、从“传统资产”到“特色资源”，生态与文化价值货币化成新主线

城投资产盘活的核心领域将实现从“传统低效资产”向“特色优质资源”的战略性转移。丁伯康博士在2025年第18届城建投融资论坛中提出的“八类资产盘活”理念，将特色资源纳入核心范畴，精准契合这一转型方向，其中生态资源与历史文化资源的价值激活成为核心主线。（详见《丁伯康：激活“三资动能”，助推地方财政与国资国企高质量发展》）安徽马鞍山横山风景区30年经营权的高溢价成交，不仅标志着生态价值货币化从理论走向实操，更确立了“经营权分离+市场化运营”的生态资源盘活范式。未来，这一模式将向森林、湖泊、湿地等各类生态资源规模化延伸，形成可复制、可推广的标准化运营体系。

在文化强国战略指引下，历史文化资产盘活将从“零散活化”升级为“集群开发”。古城街巷、工业遗产、名人故居等文化资源将跳出孤立运作格局，被纳入区域文旅产业发展大局，通过“文化IP打造+业态融合”实现“单点活化+串珠成链”的集群化运营，释放长效价值。同时，政策红利持续拓宽盘活边界，随着资产盘活相关政策落地，数据资源、县域闲置资产等新兴领域将逐步纳入城投盘活范畴，形成“生态+文化+新兴资源”的多元化激活格局。

值得注意的是，“经营权拍卖”将逐步成为自然资源盘活的标配模式，但行业对监管与运营体系的完善性提出了更高要求。未来将构建“评估—出让—运营—分配”全链条规范体系：出让前严格开展生态承载力评估与市场化价值核算，明确开发边界与保护红线；运营中强化生态保护承诺履约监管，通过动态监测防范过度商业化侵蚀生态本底；收益分配环节完善利益共享机制，确保收益优先用于生态修复与民生改善，实现生态价值与经济价值的长期平衡。与此同时，生态资源盘活将向规模化、多元化迈进，盘活模式也将从单一的经营权拍卖，拓展至REITs、产业基金等多元工具，进一步提升资产流动性。

2、从“单一模式”到“多元组合”，资本协同驱动专业运营升级

《2025年城投蓝皮书》强调，底层资产的专业化改造与保值增值能力，是国有资本、产业资本、金融资本形成合力的核心根基，更是未来资产盘活成败的关键。这意味着城投资产经营将彻底告别“一卖了之”的单一处置模式，转向“多元工具组合+专业团队运营”的深度价值挖掘模式。

从工具创新来看，未来资产盘活将形成“经营权出让+REITs+产业基金+资产证券化”的多元组合体系。例如，生态资源可通过“经营权出让引入专业运营商+产业基金配套升级+成熟后REITs退出”的全链条运作，提升资产流动性与价值回报；老旧园区则可采用“混改引入产业方+资产证券化盘活存量+基金反哺升级改造”的模式，实现“盘活—增值—再投资”的良性循环。

资本协同的核心在于“专业分工、优势互补”。国有资本发挥资源整合与政策衔接优势，产业资本注入专业化运营能力与业态资源，金融资本提供多元化资金支持与退出渠道。这种协同模式将有效破解城投公司“运营能力薄弱、资金回笼缓慢”的痛点，推动资产盘活从“短期现金流补充”转向“长期价值培育”。

3、从单点监管到全周期管理，系统化运作成“十五五”核心方向

回顾“十四五”期间，资产盘活以国资委牵头的国企低效资产盘活与发改委牵头的基础设施领域盘活为核心，形成了分领域推进的格局。而随着19号文、124号文等政策落地，以及国务院层面对资产盘活工作的统筹推进，政策导向已明确指向“系统化、全周期”的价值盘活。《2025年城投蓝皮书》预判，“十五五”期间，城投资产经营将全面进入“系统化布局、全周期管控”的新阶段，系统化运作成为核心发展方向。

全周期管理体系将贯穿“资产筛选—价值评估—合作落地—运营培育—退出反哺”的全流程，核心目标是实现“资本增值、产业发展、债务化解”的多重价值协同。未来，城投公司将跳出单宗资产孤立盘活的局限，站在区域发展与企业战略高度，通过全周期管控实现资产价值最大化；同时借助资产盘活优化产业布局、化解债务压力，为高质量转型奠定坚实基础。这一体系的构建，将进一步筑牢资产盘活的风险防线，确保行业在市场化转型中行稳致远。

四、结语

《2025年城投蓝皮书》正式出版，书中资产经营业务篇以详实的数据复盘资产经营业务市场发展情况以及城投公司资产经营业务的情况，同时对未来城投公司资产经营业务发展趋势进行预测，为城投公司把握“十五五”发展机遇、明晰战略方向提供了权威指引。站在这一转型节点，城投资产经营的破局关键，在于主动拥抱系统化布局、专业化运营、全周期管控的发展大势，深度联动国有资本、产业资本与金融资本，精准契合政策导向与市场需求。唯有如此，才能持续激活“三资”动能，实现从“资产管理者”到“价值创造者”的跨越，在资产经营新征程中稳步实现价值跃升，为区域经济高质量发展注入持久动力。