在第18届中国城市建设投融资论坛上，现代咨询专家团队提出，城投企业应转变原有的发展思路，提出城投企业应对四大经济领域进行提前布局的建议，尤其是国内生产总值占比较高的数字经济。

城投企业发展数字经济的现状

数字经济是以数据资源为关键要素，依托现代信息网络和数字技术融合应用，推动全要素数字化转型的新经济形态。其核心是重构经济结构与产业生态，涵盖四新框架，即新基建（数字基础设施建设）、新动能（产业数字技术）、新治理（数字化治理）、新要素（数据要素）配置等全链条经济活动。城投企业数字经济发展现状目前呈现四大特点，我们将其总结为四个字——“牢”“多”“明”“清”。

第一，基础在加“牢”：“底座”占比持续增长，制度层面逐步完善。截至2025年9月末，5G基站总数达470.5万个；算力总规模达280 EFLOPS，智能算力占比超30%；“东数西算”工程全面启动。在制度层面，已构建起《数字中国建设2025年行动方案》《数据安全法》《个人信息保护法》及《“十四五”数字经济发展规划》等“法律+规划+标准”的治理框架。

第二，落地在增“多”：国家从宏观定位深化为实践落地，各类数科公司应运而生。当前，我国对数字产业的重视已从宏观定位全面深化为制度构建、基础设施投入、产业赋能与创新布局等多维度的系统性实践，在此背景下，各地数据集团与数科公司应运而生。据现代咨询统计，目前全国省、市级数据集团已超百家，其中省级约30家，市级超100家。这些数科公司的定位也在不断演变，从最初承担政策落地执行功能，逐步转变为发挥市场化探索与先行先试的平台功能，成为服务数据要素市场化运营的核心主体，以及政府或集团内部数字化转型的重要构建者。

第三，布局在渐“明”：业务布局明晰，主要集中在四大方向。一是数据资源开发利用，以场景为驱动，提供数据产品化、应用服务化和数据资产化服务，促进数据流通利用，挖掘沉淀数据的资源价值；二是政企数字化服务，面向政府承接城市大脑、智慧应急、智慧社区等数字政府、智慧城市信息化项目，面向企业提供业务导向的数字化解决方案，赋能政府高效治理和产业升级；三是数字基础设施建设运营，负责投资、建设、运营当地可信数据空间、算力中心、网络基站等数字基础设施，为数据流通和数字经济发展提供底层技术支持；四是数据生态发展培育，致力于构建数据交易生态，吸引数商和第三方服务机构聚集，培育当地数据要素生态，带动本地数字经济产业链发展。

第四，方向在趋“清”：服务方向主要为服务集团内部与服务政府治理。城投公司现有的数字产业布局，主要是分为“服务集团内部”与“服务政府治理”两内容。服务集团内部，分为管理数字化与产业数字化，其中管理数字化面向集团内部职能的数字化，建设OA办公系统、财务共享中心、人力资源、融资管理、资产管理等系统，实现经营管理的全流程在线、全方位透明与风险的可视化穿透。产业数字化将数字技术应用于传统业务板块提升业务运行效率，降低生产经营成本。在服务政府治理方面，分为智慧政府与智慧城市，其中智慧政府是受政府委托建设运营政务云网基础设施与核心数字化平台，为政府实现一网通办、一网统管、一网协同提供的全方位技术支撑与运维服务。在智慧城市方面，利用数字技术对路、桥、水、气、车等存量物理资产进行智能化改造与联网，构建起的集“投、建、管、运”于一体的城市级数字底座与场景服务体系。

城投企业发展数字经济存在五大困局

城投企业作为城市建设和运营的重要主体，在政策引领及推动下，大部分城投企业已将布局数字经济作为企业向市场化转型的重要方式和重要路径，但在发展数字经济方面存在着五大发展困局。

第一，战略定位模糊缺失，业务布局分散。许多城投企业在发展数字经济的初期缺乏清晰的战略规划与明确的业务边界。在战略规划初期，动机源于“政策牵引与任务驱动”，存在为“数字而数字”，追逐“热门”，只顾“低头走路”，没有“抬头看天”，缺乏清晰规划，造成战略定位的模糊。在业务布局方面，资源投入方向不准，或投入分散，“摸着石头过河”，造成了数字基础设施等硬件多，但运营少；项目拼盘多，但系统规划少的现象；致使企业难以聚焦形成核心竞争力。正如现代咨询在“十五五”地方国企报告的相关案例中揭示的，战略缺失导致了企业发展及转型方向不明、落地效果大打折扣。

第二，数据孤岛严重，资源整合困难。我国数据市场当前面临的核心矛盾是对数据驱动增长的迫切需求与普遍存在的“数据孤岛”的矛盾。企业内部仅部署OA、财务等少数信息化系统，且系统间缺乏协同性，数据隔离在相互独立的系统或业务部门，没有统一的数据标准与管理规范，难以实现横向交流与纵向整合。这些状况出现原因主要包括技术的碎片化、权属模糊、安全考虑、协同不足等原因。这些原因造成了数据无法共享、难以实时辅助决策，在开展数字经济相关业务时存在严重的掣肘。

第三，业务模式单一，市场化程度偏低。现代咨询在服务城投企业过程中发现，当下智慧城市与数字业务领域，多数公司依旧秉持“代建代运营”的传统项目制模式。在此模式下，业务高度倚重政府直接投资，盈利主要来源为代建费、运维费等固定服务收入，系统建成后归政府所有。这类企业市场化运作能力薄弱，业务模式单一，难以契合市场环境的动态变化。部分成功转型的城投企业，其核心优势在于构建了多元化业务布局与市场化运营模式，两者的对比，充分彰显了业务模式创新、市场化的关键价值。

第四，投融资结构失衡，现金流承压较大。数字产业的投融资与传统产业的投融资存在显著差异。数字产业存在前期投入大、回报周期长、技术迭代快的特点。数字产业存在抵押物困境，无形资产评估难的特点，且前期投入大，回报周期长，导致城投企业面临较大的现金流压力。结合国家相关政策导向来看，优化投融资结构、拓宽市场化融资渠道，已成为城投企业缓解资金压力的必然选择。

第五，人才组织缺位，转型支撑乏力。企业普遍存在复合型数字化人才匮乏的问题，现有人员既要负责系统运维，又要承担数字化规划与实施工作，难以形成专业化团队；同时，激励机制不完善、组织容错机制不足，机制流程等方面存在一定的僵化现象，进一步制约了数字经济的推进。现代咨询的调研数据也印证了，人才与组织能力短板是阻碍城投企业数字化转型的重要因素。

城投企业加快发展数字经济的五点建议

（一）顶层设计定方向，破解战略模糊与布局分散难题

城投公司发展数字经济，需在顶层设计方面定方向。一方面结合自身资源、能力及城市发展战略，确定是作为城市数字基础设施主导建设者、数字产业投资运营方还是综合性数字服务提供商，以明确后续发力重点。另一方面，制定具备前瞻性与可操作性、与城市数字化需求深度契合的数字化转型专项规划，或将其融入公司整体“十五五”战略，明确愿景、目标和业务实施路线图。如宁波城投在推进数字化转型时，便坚持“急用先建、分步实施”的理念，制定了企业数字化改革建设的战略目标和实施路线，并成立专门的数字技术公司来加速产业布局。

现代咨询在针对战略定位模糊、业务布局分散的痛点方面，为城投企业提供数字化转型方案设计与数字产业化发展规划双重服务。通过深度调研企业业务现状与转型需求，明确数字产业发展整体定位、愿景目标与总体架构，对管理数字化、产业数字化、数字产业化、数据要素产业四大领域进行重点项目规划，制定出“调研诊断-方案设计-路径规划-落地推进”的全流程实施路线，避免资源分散投入。

（二）管理数字化提效能，破解数据孤岛与流程治理难题

城投企业传统管理模式下的“数据孤岛”与“流程割裂”，严重制约了决策效率与协同效能，管理数字化的转型，是提效能破“孤岛”的重要一环。现代咨询认为，破解这一难题的关键在于以 “业务协同+数据贯通”，构建一个覆盖战略执行、人员激励与合规监管的“三位一体”智慧管控体系，即打造集团数字化管控平台、薪酬绩效数字化管理系统、国资监管数字化平台。

在打造集团数字化管控平台方面，采用“业务+数据”平台双驱动模式，打造业务全覆盖、终端全连接、数据全流通的数字生态。业务端覆盖集团及核心子公司所有业务与管理领域，解决跨部门协同不畅、审批效率低等问题；数据端实现多源数据采集、治理与应用闭环，如同搭建“数据中枢神经”，让分散数据互联互通，为决策提供实时支撑。

在打造薪酬绩效数字化管理系统方面，深度融合国企特色绩效管理与薪酬管理体系，构建分层分类绩效模型，支持目标分解与过程跟踪，实现薪酬总额管控与差异化分配，通过数字化手段强化集团管控，同时激发员工参与数字化转型的积极性。

在国资监管数字化平台方面，搭建集约化数据中枢，整合多源数据通道，覆盖“三重一大”决策、财务动态、投资管控等核心场景，形成纵向贯通、横向协同的智慧监管体系，实现经营全流程实时数字化监测，提升管理精准度。

现代咨询搭建的“三位一体”的管控体系是一个整体，并非孤立存在的，通过数据共享与流程联动，构成闭环的智慧管理生态系统，切实做到破解数据孤岛与流程治理的难题。

（三）产业数字化与数字产业化协同促发展，破解业务模式单一与市场化程度低难题

产业数字化与数字产业化是数字经济的“双翼”，前者聚焦传统产业数字化升级，后者致力于数字技术创新应用，共同推动经济向数字化、智能化转型，为城投企业破解业务模式单一、市场化程度低的问题提供方向。

在产业数字化方面，主要为升级传统领域，赋能城市治理。城投企业应发挥传统基建与公共服务优势，推动数字化升级。用物联网等技术改造城市基础设施，实现全生命周期管理；加快内部管理数字化，提升决策科学性；探索智慧城市等场景应用，以数据驱动治理精细化。要夯实数字基础设施，当好“新基建”主力军，投资建设通信、算力设施，部署感知终端，筑牢“数字底座”。深耕智慧城市应用，开发实用解决方案，如成都城投集团在燃气安全、生产制造自动化、地下管廊运维等领域打造了系列创新产品与场景。南昌县城投集团通过搭建资产运营看板，使商业物业空置率下降、保障房租金收缴率提升至97%，实现了从“经验判断”到“数据决策”的转变。

在数字产业化方面，布局核心赛道，培育新增长点。服务城市同时，城投企业要布局数字产业化。依托城市资源与数据，搭建算力中心、数据交易平台、研发行业大模型。通过合资、并购引入头部科技企业，培育本地数字产业集群。开发标准化数字产品，拓展新业态，形成技术输出与生态赋能能力。如设立产业基金投资前沿科技企业；打造数字经济创新园区吸引企业集聚、提供配套服务；参与或主导数据交易市场建设，提供一站式服务，构建数据生态。城投成功案例中，福州城投集团已将其在桩基数字化、视频调度、智慧物业等领域的实践，形成了12款自主创新的数字化系列产品，标志着其从项目驱动迈向产品化、品牌化发展的新阶段。

产业数字化与数字产业化是城投企业针对传统与新兴产业的深度转型，坚持“双轮驱动”，是国家政策的明确导向，也是城投企业破解业务单一难题的关键。

（四）数据要素升价值，破解市场化弱与现金流承压难题

数据要素的价值深化过程是激发城投企业“三资动能”，实现“三资转化”的过程，以此为突破口，可以拓宽市场化程度及创收渠道，解决现金承压难题。现代咨询结合实践经验，从数据资产包装挂牌入表全流程服务、公共数据授权运营服务、数据资产管理运营平台建设三方面运作数据要素。

在数据资产包装挂牌入表全流程服务方面，以七步走为核心，即“数据盘点-合规确权-数据治理-产品包装-挂牌交易-价值评估-会计核算-入表”共七步，将企业沉淀的数据资源转化为可交易、能增值的数据产品。如黑龙江省牡丹江市泊车系统数据资产入表项目中，现代咨询协助企业完成全城泊车数据的合规梳理与资产包装，挂牌数据产品质押融资800万元，成为黑龙江省内首个完成数据资产挂牌上海数据交易所、首批以挂牌数据产品质押实现融资的国有企业。

在公共数据授权运营服务方面，紧扣《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》要求，为城投企业设计公共数据授权申请路径，盘点整合可用公共数据资源，制定数据要素产业规划，搭建数字底座与运营平台，开发面向产业发展与公共治理的数据产品。帮助企业扩大资产规模、丰富业务布局，从单一政府项目依赖转向“公共数据运营+市场化服务”的多元模式。

在数据资产管理运营平台建设方面，落地统一数据标准，实现数据统一汇聚，构建权责清晰的数据资产管理体系，支持数据资产交易、分发、租赁等多元应用，打造数据创新发展新引擎，为企业开辟持续稳定的市场化收入来源。

激活三资动能的关键在于如何更好的利用数据要素，城投公司拥有大量城市运营数据（如交通、能源、环境数据），是潜在的待盘活的“沉睡资产”，通过平台建设、数据授权、包装入表可以有效盘活数据的价值，破解市场化弱，资金承压的难题。

（五）支撑保障建体系，破解人才组织缺位，转型支撑乏力的问题

城投企业发展数字经济离不开支撑保障体系的建设，需构建一套涵盖技术、人才、资金、安全以及组织文化等多维度的全方位支撑体系为数字经济的发展保驾护航。

在技术层面，积极与科技企业、高校建立深度合作关系，共建联合实验室。通过联合研发模式，针对企业数字化转型中的关键技术难题开展攻关，共同探索创新解决方案；或直接引入成熟的技术方案，快速弥补自身技术不足，加速数字化转型进程。

在人才层面，《行动方案》提出“加强数字人才培育”，不仅关注基础性数字素养提升，更强调高端复合型人才、战略性领军人才和基层数字人才的全链条建设。在实际操作中，需提供“引育用留”一体化服务，组建驻场专业团队弥补内部缺口，通过专题培训提升全员数字化认知，培养各类人才，深入推进产教融合，支持各地和有关行业举办数字职业技术技能竞赛活动。

在资金层面，协助争取政府专项债、产业引导基金支持，探索PPP模式、科创债券等多元化融资渠道，保障转型持续投入。

在安全层面，筑牢安全防线，守护数据隐私，建立涵盖数据采集、存储、传输、应用全流程的安全防护体系与隐私保护机制，确保城市运行数据与公民个人信息安全可控。

在组织与文化变革方面，夯实转型保障，调整组织架构，建立跨部门敏捷团队，打破业务与技术壁垒；变革管理机制，用数字技术升级财务、人力、项目管理系统，提升决策效率；建立鼓励创新、容忍试错的激励机制与容错文化，将数字化成效纳入考核，激发全员内生动力，同时优化政企协同流程，破解组织适配不足与跨部门、跨层级协同乏力问题。

发展数字经济需从以上五大点形成支撑体系，破解城投企业发展数字经济中遇到的转型支撑乏力的问题。

结语：现代咨询与您共谱数字经济发展新篇章

城投企业在推进数字经济发展的征程中，正遭遇战略定位模糊、数据孤岛难破、业务模式局限、投融资结构失衡以及人才组织支撑乏力等多重困境。要突破这些瓶颈，需从战略顶层设计布局、管理数字化效能提升、数字产业化与产业数字化协同、数据要素价值挖掘以及全方位支撑体系的搭建等五大核心领域全面发力。

现代咨询凭借深厚的行业积淀与前瞻性的战略视野，在布局国企数字化转型方面，取得了一系列的成绩，累计成功服务数十家城投企业，目前已形成“数字化咨询+产品”业务体系，包含数字化转型顶层设计、管理数字化、数据要素运作三大业务板块，可以为城投企业提供全方位、一站式的数字化转型解决方案。

我们坚信，通过现代咨询与城投企业的深度合作，城投企业定能在数字化转型的道路上稳健前行，开启城投行业数字经济的新纪元！