在开幕式后的专题报告环节，中国财政科学研究院研究员、原院长刘尚希以《重塑地方政府的投融资关系——地方“十五五”规划的支撑》为题发表了主旨演讲。

地方政府投融资关系是一个“常谈常新的话题”，至今尚未完全解决，地方隐性债务问题与之密切相关，这也是国企平台公司转型退出过程中必须面对的复杂问题。

地方政府投融资关系改革需置于全国一盘棋的框架下，根本在于理顺央地财政关系，否则地方投融资关系难以真正处理好。

以下为演讲主要内容。

地方政府投融资关系是一个“常谈常新的话题”，至今尚未完全解决，地方隐性债务问题与之密切相关，这也是国企平台公司转型退出过程中必须面对的复杂问题。投融资问题兼具实操性与理论性，诸多实操中的问题源于理论认知不清，导致推进过程中屡屡受阻，难以找到有效出路。

对地方而言，政府投融资关系对“十五五”规划实施至关重要。构建产业创新发展格局，预算内资金远远不足，实现地方“十五五”规划目标任务，离不开地方政府投融资支持。

政府投融资的模式

平台公司原有的核心职能是替政府融资、承接政府项目。政府项目需委托企业实施，无论是国企还是私企，由此形成政府与企业间的委托代理关系。如何理顺这一关系，涉及管理模式的转型，需从社会管控转向风险管控，注重人的价值，践行“投资于人”理念，推动公共服务随人口流动优化配置。例如，当前我国人口净流出地区存在公共服务、公共设施过剩问题，而人口净流入地区则面临公共服务不足、公共设施短缺的困境，空间配置失衡现象突出。

政府投融资的理论问题

政府投融资还涉及理论层面的核心问题，国有企业财产归国家所有，但从法人角度而言，企业拥有法人财产权，法人财产权本质上也是一种所有权，这就引出资产与债务匹配的法律关系问题。当前我国对资产与债务的界定遵循不同逻辑，若认定国有企业资产为国有资产，其对应的债务是否属于国有债务、是否应纳入政府预算考量。

政府投融资的法律关系问题

现实中，国有企业资产可由政府统筹支配，但债务却多由企业承担。此外，政府通过举债形成大量资产，但部分资产底数不清，且缺乏有效经营，资产金融化程度不足。湖北省提出的“资源资产化、资产证券化、资金杠杆化”模式，本质是通过金融化盘活资源，这一方向值得推广，但当前资产与债务匹配失衡的问题仍需解决。

政府投融资微观风险防控问题

政府投融资微观风险防控涉及融资风险、投资风险、运营风险、政策法律风险、不可抗力风险等多种类型。风险识别、归属及承担主体等问题尚未明确，例如企业受政府委托投资项目时，因委托代理关系及契约不完备性，易出现风险转移与外溢，而风险裁决与承担主体缺乏明确界定。

政府投融资的预算管理

我国目前缺乏完整的资本预算和中长期预算架构，项目多纳入年度预算管理，对项目后续资金安排缺乏统筹规划，导致项目全生命周期管理存在短板，政府与平台公司间的协作缺乏系统性。

政府投融资的资产负债管理

财政部门当前侧重债务管理，但对举债形成的资产底数、价值及与债务的匹配度缺乏清晰认知。当前地方风险评估主要采用负债率和债务率两项指标，但更能反映真实风险的资产负债率因资产底数不清难以有效应用。

最后，刘尚希指出，地方政府投融资关系改革需置于全国一盘棋的框架下，根本在于理顺央地财政关系，否则地方投融资关系难以真正处理好。