国家发改委定调“十五五”基建投资原则，城投如何顺势破局？
（来源：国新网，国家发改委副主任李春临答记者问）
“适度超前”一直是我国基建发展的主基调，而本次新增“不能过度超前”的表述，体现了国家对基建投资节奏和效益的高度重视，强调要在保障经济社会发展需要的同时，切实防范投资过度、资源浪费和债务风险。作为基础设施建设的重要参与主体，城投企业在编制“十五五”规划时，应深入贯彻这一原则，科学统筹投资节奏与规模。
当前，城投行业正经历从“城市建设者”到“城市运营商”的深刻转型。传统模式下，举债搞基建、土地财政来兜底的路径难以为继，叠加地方财政压力与债务管控趋严，“内卷式转型”成为普遍痛点——要么扎堆涌入新能源、产业园等热门领域导致同质化竞争，要么盲目跟风“新赛道”却因能力不足陷入“转型即亏损”的困境。（详见《“十五五”城投“反内卷”：如何走出市场化转型“深水区”?》）
在此背景下，国家发改委明确提出“坚持适度超前、不能过度超前”的原则，为城投转型划定了核心遵循：既要主动对接国家战略、服务城市发展需求，又要避免脱离实际的盲目扩张；既要通过前瞻性布局培育新动能，又要以效益为导向守住风险底线。结合现代研究院在多地调研中总结的“差异定位、客户导向、能力沉淀”三大转型关键词，城投公司需从业务、资本、数智、管理四大维度重构竞争力，方能在“十五五”以及未来更长的周期内，真正走出转型深水区，开启高质量发展新篇。
一、业务重构：从“同质基建”到“生态位卡位”——在“适度”中找定位，在“超前”中谋差异
转型期城投普遍存在“跟风式布局”——看到其他城投做产业园就跟风拿地，听说新基建热门就盲目上项目，导致资源分散、特色缺失，陷入“低水平重复建设”的内卷。“适度超前”的核心是“需求导向、精准发力”，要紧扣国家战略和地方实际，避免“为了超前而超前”。
1.聚焦地方民生短板，如老旧小区改造、养老医疗资源等，可打造“服务型集成平台”，超前布局智慧社区、普惠养老等民生项目。例如，城投联合本地医院打造“医养结合”智慧服务平台，既补民生短板，又形成稳定现金流。
2.聚焦地方产业链优势，可转型“产业投资赋能主体”，超前布局产业链关键环节。例如，城投围绕本地光伏产业，参股电池材料企业并建设配套储能产业园，实现“以投促产”。
3.聚焦城市消费升级需求，可开拓“运营导向创新模式”，超前布局夜间经济综合体、智慧商圈等。例如，城投改造老街区为“文旅+消费”IP，通过商户运营分成实现可持续收益。
需要强调的是，城投在布局任何新业务之前，都要通过四步论证，即“国家战略匹配度（是否符合‘十五五’规划）—地方需求紧迫性（是否民生/产业急需）—自身资源禀赋（是否有土地、政策等独特优势）—财务可持续性（未来3年能否实现现金流平衡）”，避免盲目跟风。
二、资本运作：从“债务依赖”到“价值创造”——用“闭环思维”平衡超前投入与风险防控
传统城投依赖“土地抵押+政府担保”融资，转型中若延续“举债搞投资”模式，易因项目回报周期长、收益不确定导致债务累积，陷入“过度超前”的风险。“不能过度超前”的底层逻辑是风险可控，这要求城投从“单一融资主体”转型为“投融资联动平台”，通过“募投管退”闭环实现资本良性循环。
1.“募”：构建“低成本、多元化”融资体系
短期内，要整合存量资产，如闲置厂房、停车场等，探索资产证券化，盘活沉淀资金。长期来看，要提升主体信用，争取绿色债、科创债等政策工具，降低融资成本（政策明确对新型基础设施、民生保障项目给予融资倾斜）。
2.“投”：建立“回报导向”的项目评估机制
对超前布局的项目（如5G基站、数据中心项目），需设置刚性回报指标，政府购买服务类项目明确财政付费年限与比例，市场化项目要求内部收益率（IRR）不低于行业基准。
其中，对不确定性较高的新项目，试点“小步快跑”模式，先通过“股权投资+小比例参股”试水，待技术成熟、需求明确后再扩大投入，避免一次性大投入导致资源浪费。
3.“退”：畅通资产退出渠道
对培育成熟的产业项目，通过股权转让、IPO等方式退出；对低效资产，如长期闲置的产业园等，果断通过资产置换、市场化处置止损。
三、数智赋能：三从“工具应用”到“管理升维”——用“客户导向”的数字化避免技术“过度超前”
部分城投转型中陷入“技术崇拜”——花巨资建大数据平台却仅用于数据统计，上智慧系统却脱离实际需求，导致“技术超前但价值滞后”。 “适度超前”的数智化，核心是“业务驱动、客户需要”，即数字化不是为了“炫技”，而是为了提升服务效率、精准对接客户需求。可聚焦“三类客户”需求设计数字化场景
1.对政府客户：开发“城市治理协同平台”，整合交通、环保等数据，为政府决策提供实时监测。例如，城投为住建部门开发“老旧小区改造全流程管理系统”，实现项目进度、资金使用可视化，提升政府满意度。
2.对企业客户：在产业园区运营中，搭建“企业服务数字中台”，提供政策申报、供应链对接、人才招聘等“一站式”服务。
3.对市民客户：在民生项目中嵌入“C端服务入口”，如智慧停车场的“无感支付”、养老服务的“一键呼叫”，通过高频使用场景提升用户黏性，避免“建而不用”的技术浪费。
四、管理革新:从“管控为主”到“放管服协同”——用“组织活力”保障超前战略落地
传统城投多为“集团强管控”模式，子公司缺乏自主权，导致转型中“决策慢、执行弱”——集团想超前布局新业务，子公司却因权责不清、激励不足而推进乏力。这就需要“灵活高效”的管理机制，既要通过“放”激发子公司活力，又要通过“管”防控风险，通过“服”提供资源支撑。
1.“放”：推行“战略型授权”
对核心主业子公司，下放人事任免、预算调整等权限，集团仅考核“战略目标达成率”；对培育期子公司（如负责新兴产业投资的公司），给予3年“试错期”，考核重点从“利润”转向“市场份额、技术突破”。
2.“管”：聚焦“关键风险点”
建立“三道防线”：第一道业务部门自查，定期梳理业务流程，排查风险点；第二道合规部门监督，通过审计、检查等方式，定期开展合规管理有效性评估；第三道全员参与监督，营造全员主动合规、积极监督的良好氛围，构建自下而上的风险防控补充防线。
3.“服”：打造“资源共享平台”
集团层面整合政策、人才、资金资源：政策上对接发改委、财政、国资委争取转型试点；人才上与高校共建“城投转型实训基地”培养产业招商、数字运营等专业人才；资金上设立“转型发展基金”，为子公司超前项目提供“过桥资金”支持。
五、结语
国家发改委所强调的 “坚持适度超前、不能过度超前” 原则，为城投企业在 “十五五” 及未来更长发展周期中，实现高质量转型发展提供了清晰的方向指引。城投企业唯有从业务、资本、数智、管理四大维度精准发力，重构自身核心竞争力，才能成功走出转型深水区，在新时代基础设施建设与城市发展进程中，持续发挥关键作用，实现自身的可持续发展 。
