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致力于打造地级市“淡马锡”——以淄博市城市资产运营公司为例

文章来源:《城投蓝皮书》作者:江苏现代咨询
时间:2017-03-02 17:38 访问量:

内容摘要

摘  要:本案例通过介绍分析淡马锡基本情况和淡马锡模式的主要特点,在对淄博城运基本情况、转型发展背景进行分析的基础上,主要从转型战略定位、转型发展策略等方面对淄博城运打造淡马锡的举措进行剖析,并对淄博城运致力打造地级市淡马锡的案例进行点评。

关键词:淡马锡  转型发展  淄博城运

一、淡马锡模式介绍

(一)淡马锡基本情况

 

淡马锡控股公司成立于1974年6月25日,新加坡财政部拥有其100%的股权。淡马锡成立之初,旗下资产总计3.54亿新元,业务也仅限于本土,最早的投资组合包括一家纺织纱线厂、一家造船厂和新加坡动物园。经过40余年的发展,淡马锡发生了翻天覆地的变化:投资组合涉及金融服务、电信媒体与科技、交通与工业、消费与房地产、能源与资源、生命科学与农业等六大行业领域;涉足新加坡以外的亚洲地区、北美洲及欧洲、澳大利亚及新西兰、非洲中部及中东、拉丁美洲等区域市场;组合市值从创建时的3.54亿新元增长至2015年3月的2660亿新元,近年仍保持强劲的增长势头 。

 

(二)淡马锡模式特点

 

淡马锡的成功离不开其在运作管理方面采取的创新模式。淡马锡模式最显著的特点是投资主体与决策主体相分离,保证权力边界清晰,政府作为股东以控股、参股等方式从事投资活动,并通过审阅财务报告等手段把握企业发展方向,对企业进行考核。治理结构上,淡马锡以董事会将股东与管理层隔开,通过管理层向董事会负责、董事会向股东负责来避免政府对淡马锡经营活动的直接干预。子公司管控上,集团总部通过控制财务报告行使对子公司的监督考核,不直接参与子公司的投资、商业和运营决策,赋予子公司董事会和经营管理团队充分的经营决策自主权。在风险管控方面,淡马锡设立了专门的风险管理部门,由行政委员会、资本资源委员会和审计委员会分别针对企业所面对的不同风险(战略风险、金融风险以及公司运营风险)进行监控。此外,淡马锡对员工实行多方位的绩效考核与激励机制,促使淡马锡公司员工与股东追求的利益相一致,保证公司高效运营。

 

二、淄博城运的转型背景

 

(一)公司基本情况简介
 

淄博市城市资产运营有限公司(简称“淄博城运”)于2003年由淄博市人民政府批准成立,市国资办代表政府履行出资人职责,截至2016年3月底,注册资本13.8亿元,资产总额686.68亿元,资产负债率42.99% 。作为淄博市唯一的市级政府投融资平台,淄博城运承担着淄博城市基础设施和新城建设、旧城改造、交通设施建设等的投融资任务,并受市政府委托管理运营部分国有资产。截至2016年3月底,淄博城运承担主要已完工项目11个,累计完成投资118.97亿元;主要在建项目12个,计划总投资46.66亿元,已完成投资22.24亿元 。公司投资企业(包括全资、控股、参股)三十余家,投资领域涉及地产物业、金融服务、能源、城市功能设施开发、文化创意、节能环保等,目前已成为支撑淄博市经济社会发展的重要平台和载体。

 

(二)行业政策演变带来转型契机
 

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)明确提出完善国有资产管理体制,国有资产监管机构要依法履行出资人职责,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司,将具备条件的党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入,进行统一监管。《中共淄博市委、淄博市人民政府关于深化市属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》提出,探索改组或组建国有资本投资、运营公司,建立与国有资本投资运营公司相适应的新型国资监管架构,调整规范国资监管机构、国有资本投资运营公司、国有出资企业的关系。此外,自2010年19号文明确提出对地方政府融资平台公司分类清理和规范管理后,国务院和财政部、发改委、国土资源部、银监会等部委陆续出台文件,要求对政府融资平台公司进行规范化管理,尤其是162号文、463号文分别从土地收储、违规融资等方面对平台公司的行为进行了约束,43号文则明确指出剥离融资平台政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。因此,作为淄博唯一市级融资平台公司,淄博城运一方面面临融资平台规范管理的压力,另一方面在转型改组为国有资本投资运营公司方面具有得天独厚的优势。

 

(三)城市建设发展亟需支持载体
 

一方面,淄博市是传统的工业强市,2015年三次产业比例为3.5:54.0:42.5,第二产业占比仍然较大。当前,国家正推进供给侧结构性改革,重点开展“三去一降一补”工作,淄博传统产业去产能任务艰巨,如何推进全市产业结构调整升级,开辟新的经济增长点成为现阶段的重点工作,淄博市政府急需有力抓手带动并实现地方产业转型升级。另一方面,统计数据显示,2013年以来,淄博市公共财政预算收入增速放缓,而民生保障支出逐年攀升,2015年淄博市城镇化率为67.3%,按照淄博城市总体规划,2020年全市城镇化率将达到70%-75%,财政资金无法满足日益增长的新型城镇化建设资金需求,淄博的城市建设需要强有力的抓手提供支持。综合来看,作为淄博市唯一的市级政府投融资平台,淄博城运有必要也有条件通过转型发展,打造国有资本投资运营主体,引领淄博市产业结构升级,支撑淄博城市建设,促进淄博城市发展。

 

(四)自身发展瓶颈推动内部变革
 

淄博城运在十几年的发展历程中取得了巨大成就,创造了诸多辉煌,同时也积累了不少问题,制约公司的持续健康发展。公司法人治理结构尚不完善,董事会和经营层成员高度重合,无法充分发挥董事会的决策作用和经营层的管理作用,同时无法形成有效的制约和监督。公司经营性资产缺乏,经营收入主要来源于基础设施代建收入,过度依赖财政资金,市场化程度不足,成本节约和风险防范等市场化经营意识薄弱。市场化的薪酬体系和绩效考核制度尚未建立,还存在“吃大锅饭”的现象,严重制约员工的工作积极性,限制了工作效率。母公司本部承担了大量工程建设等任务,运作模式比较落后,没有起到战略管控中心和投资决策中心的作用。诸如此类问题严重限制了淄博城运的可持续健康发展,因此,淄博城运力图打破限制,朝着“淡马锡”方向转型。


三、淄博城运的转型战略定位

 

(一)致力打造淄博市的市级淡马锡
 

按照市委市政府的决策部署,淄博城运结合自身发展现状和政策经济环境,充分发挥作为淄博市唯一市级政府投融资平台的优势,整合盘活市属国有资产资源,以“政府引导、市场运作”为原则,从顶层设计、业务布局、组织管理、人力资源管理等方面进行优化调整,致力于将淄博城运打造成“国有资本投资运营主体”,打造成淄博的“淡马锡”,以新思路、新体制、新机制推动淄博城运提高城市服务能力和市场竞争实力,进一步推进淄博市城市建设和产业结构升级,为全市区县平台及外地平台公司转型发展提供一套成功经验。

 

(二)构建三级监管运营架构
 

目前,淄博城运在打造“淡马锡”的道路上形成了“国资办——淄博城运——子公司”的三级监管运营架构,即国资办作为淄博城运的上级监管机构,对淄博城运经营业绩各项指标进行考核而不直接参与公司运营管理;淄博城运作为投资运营主体,通过股权投资涉足多种业务领域,以出资人名义通过财务管控对各子公司进行考核管理,具体业务发展由子公司负责实施;子公司作为业务的实施者,具有一定的经营决策自主权,由公司董事会对淄博城运负责,接受淄博城运考核。现阶段,该监管运营架构运行情况良好,真正实现了经营权和所有权的分离,有效提升了经营运作效率。淄博城运三级监管运营架构如下图所示:

淄博城运三级监管运营架构

图20- 1:淄博城运三级监管运营架构

 

(三)积极发挥四大关键职能
 

淄博城运主要发挥以下四大关键职能:(1)城市建设职能。以加快淄博城市基础设施建设和新型城镇化进程为基本使命,围绕淄博城市发展总体部署,发挥城市建设主力军作用,为改善城市面貌、提升城市品位、完善城市功能、保障服务民生做出积极贡献。主要实现路径为:将淄博市保障房投资建设管理有限公司改组为淄博市基础设施和保障房投资建设有限公司,主要功能定位于偏公益性项目的建设,重点承担淄博市市级基础设施和保障性住房建设任务,充分利用公司作为政府城市建设投资开发主体的优势,采用政府购买服务、PPP等市场化运作方式多渠道筹集城市建设资金,发挥好城市运营商的主体作用;同时基础设施和保障房建设投资实现“决策政府化,结算市场化,运作专业化”的运作机制。(2)资产运营职能。整合市属各部门掌握的经营性资产、公益性资产、国有企业资产与股权等,进行统一运营管理,以提高资产运营效率并增加公司现金流。主要实现路径为:盘活存量、谋划增量,即加大资产运营力度,提高存量资产的运营效益,对具备处置条件的资产进行公开处置,对不具备处置条件的采取委托运营等方式进行运营,盘活公司资产,提高运营收益;继续合规购置资产,按照“合法、合规、合理”的要求,有序购置资产;分类监管、有序运营,即对公司名下资产按照“委托管理、委托运营、委托经营、委托租赁、租赁经营、自主经营”六种方式进行分类管理、核算和运营,不断提高资产运营监管的水平和质量。(3)产业引导职能。发挥“产业引领者”作用,以设立或参与产业投资基金等方式,通过产业培育、引导、选择,把企业的生存空间和城市发展空间有效统一,引领淄博产业发展,服务淄博产业升级。主要实现路径为在保持对文化创意和节能环保产业投资的基础上,根据淄博市产业规划相关政策,有选择地投资新材料、精细化工、新医药、汽车及机电装备、电子信息等新兴产业。(4)资本运作职能。通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业聚集和转型升级,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。主要实现路径为建立以资本市场融资为主、政策性融资为辅、商业化融资为补充的新型融资机制,满足投资需求;同时通过投资管理部门之间形成信息共享机制,在完善客户信用管理的同时,提供投资领域的数据支持,在投资业务开展的过程中,创造融资服务的市场机会。

四、淄博城运的转型发展策略

(一)充实资产规模,盘活国有资产
 

截至2016年3月,淄博城运资产总额686.68亿元,投资企业(包括全资、控股、参股)三十余家,并拥有大量市属国有资源资产,公司始终以“资源资产化、资产资本化、资本证券化”为宗旨,采用市场化手段开展资产运营,最大化发挥国有资产效用,有效盘活国有资源资产。为打造淄博市国有资本投资运营主体,淄博城运将继续争取市属优质国有资产和股权,充实资产规划,实现实体化经营运作,通过整合国有资产和股权,进行分类管理与经营,发挥国有资产的规模效应,一方面通过盘活国有资产,进行市场化融资,支持淄博市城市建设,另一方面发挥国有资本的引领示范作用,带动淄博市产业转型升级。

 

(二)调整业务布局,打造市场主体
 

为实现公司发展愿景,根据发展战略定位,淄博城运对业务布局进行了优化调整,确立三大类、六大业务板块。城建类:城市建设,包括淄博市基础设施和交通设施等项目建设投资,以提升城市承载能力,服务于民生。产业类:地产物业,包括受土储中心委托进行土地前期开发,自主或合作进行房地产开发,开展物业管理服务等,是公司重要收入来源之一;国有资产运营,整合市属国有资产资源,以市场化手段进行运营管理,提升国有资产使用效率,适时培育优良资产打包上市,实现国有资产保值增值;能源产业,主要包括天然气管网铺设及运行、气源控制、气量转供等,服务于“生态淄博”战略;产业投资,通过股权投资等方式扶持淄博市重点产业、重点行业、重点企业发展,加强对战略性新兴产业的投资力度,促进淄博市产业结构调整升级。金融类:金融服务,以担保、小贷业务为突破口,逐步拓展金融租赁、保险、投行等金融业务,优化淄博市金融环境,为淄博经济高效快速发展提供金融服务。

 

淄博城运致力于打破单一的城市建设投融资职能,进行多元化的产业布局,未来尤其重点发展资产运营和金融服务业务,加大产业投资力度,着力将公司打造成真正的市场主体。淄博城运业务布局如下图所示:

淄博城运业务布局

图20- 2:淄博城运业务布局

 

(三)完善治理结构,优化顶层设计
 

淄博城运由淄博市国资办履行出资人职责,产权明晰,出资人职责权限明确。目前公司正进一步完善法人治理结构,规范董事会、监事会、经营层运作,按照国家和地区政策要求,充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经营层的经营管理作用,加强党组织建设,发挥党组织的政治核心作用,增强公司决策机制科学性,降低决策风险。董事会下设战略委员会、提名委员会、审计委员会、薪酬与考核委员会等专业委员会,专业委员会对董事会负责并报告工作,提高董事会决策和领导能力。设立工程管理委员会、招投标管理委员会等业务决策委员会,加强对公司重大项目的把控。

 

(四)改善管控模式,实现分级运作
 

当前,淄博城运正在谋划母子公司管控模式优化,现已明确母公司作为战略决策中心和运营监控中心,不负责具体业务实施,子公司作为业务中心和利润中心,通过开展具体业务,支撑集团健康发展,从而打造“战略总部”和“执行机构”的两级运营架构。淄博城运对全资及控股子公司实行“战略管控”,主要通过战略协调、控制和服务对此类子公司实施管控,不干预子公司的具体日常经营活动,结合“三重一大”决策机制确定母子公司管控界面;对参股公司实行“财务管控”,作为股东享受投资收益,即主要通过股东会和董事会参与参股公司经营决策,通过委派董事、监事、管理层和财务人员,及时掌握参股公司经营状况。

 

(五)重视考核激励,提升工作效率
 

为确保转型发展取得成功,淄博城运拟对薪酬绩效考核制度进行改革,以提升员工积极性,提高工作效率。组织任命和提名的公司负责人年度薪酬以员工平均收入为基数实行限高。市场化聘用的公司负责人以市场化薪酬为基础,根据业绩、风险和责任确定与市场接轨的合理薪酬。其他人员参照当地劳动力市场工资水平和行业指导价,根据不同岗位的价值贡献度,结合任职者工作能力等相关付薪因素确定其薪酬收入水平。通过建立多方位的薪酬考核体系,将员工个人追求凝聚到公司发展目标上来,保证公司高效运营。

 

五、结语

在“十三五”经济社会转型发展重要关口,淄博城运未雨绸缪,在市委市政府的领导下,主动思考转型发展事宜,根据自身情况和外部环境,明确打造国有资本投资运营主体和淄博“淡马锡”的战略目标,并从资产整合盘活、业务布局调整、治理结构优化、管控模式改善、考核体系重构等方面着力推进改革,逐步朝着“淡马锡”的方向迈进。目前,公司在各领域改革稳步推进,已取得初步成效,未来将全力以赴推行改革转型,最终实现淄博“淡马锡”的构建。

 

通过打造“淡马锡”,能够实现资产的整合盘活,改变资产分散、利用率低下的现状,最大限度发挥国有资产的使用效率;通过国有资本投资运营,实现资产到资本、资本到资金的良性循环;通过开展城建类、产业类、金融类三大类业务,实现城市建设、产业转型升级和金融服务的良性互动,以金融服务放大淄博城运城市建设和推动产业发展的功能。

 

本文来源——《城投蓝皮书(2016)》






 

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❶ 本文摘自《城投蓝皮书:中国城投行业发展报告(2016)》;
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