×
联系我们
  • QQ客服
  • 客服电话
    025-86700522-805
  • 官方微信
  • 现代客服
返回顶部
.clear

媒体中心

Xiandai Group

深度解读新政 | 王蓬:问题导向,规范融资,平台的未来在哪?

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:王蓬
时间:2017-05-05 17:23 访问量:

 

作者简介

王蓬,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部合伙人、总经理,现代集团研究院高级研究员。

王蓬照片


日前,财政部等六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称“《通知》”),针对个别地方政府违法违规举债担保等问题,从多个方面对地方政府举债融资行为进行了进一步规范,受此影响,地方政府融资平台公司将何去何从,值得深入研究。
 

《通知》出台的背景和目的

2014年开始,随着43号文发布和新《预算法》颁布实施,中央要求各级地方政府建立健全举债融资机制,以防范和化解财政金融风险。据财政部提供的数据,截至2016年末,我国政府债务27.33万亿元,政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%,风险总体可控,成效显著,但我们也注意到多地仍在抓紧优化重组和新设平台公司,提高融资能力。截至2017年3月底,监管名单内融资平台数量已达到11728家,且多数平台普遍反映2015年下半年开始融资环境实际上相对宽松,已超额完成任务;加之以重庆黔江、山东邹城为代表的地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生。为进一步规范地方政府举债融资行为,依法明确举债融资的政策边界和负面清单,牢牢守住不发生区域性系统性风险底线,财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会等部委联合发布了《通知》。
 

《通知》主要内容介绍

2010年19号文拉开了平台公司规范整顿的大幕,《通知》可以说是在综合了近几年“规范政府举债融资机制”相关政策文件的基础上提出来的,从组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面,进一步提出了要求,明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单,正面引导地方政府履职尽责,坚决制止违法违规举债担保行为。
 
一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组,限期组织一次摸底排查,全面改正不规范的政府融资担保行为,对逾期不改正或改正不到位的,依法依规追责到人。
 
二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为,分清政府和企业的责任边界。
 
三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范PPP操作,允许地方政府设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、基金等方式违法违规变相举债。
 
四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定,一律通过地方政府债券;除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得提供担保。
 
五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测,建立跨部门联合监管机制,对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。
 
六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定,要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开,严格公开责任追究,主动回应社会关切,自觉接受社会监督。
 

关于《通知》中若干亮点的解读

(一)明确时间限制,责任落实到人。在“地方政府融资担保清理整改工作”方面,《通知》明确提出要在2017年7月31日前清理整改到位,并建立落实到人的追责机制,加之前段时间通报的违规融资处理案例,相信相关工作会很快行动起来。参照之前贵州等地财政撤函做法,在负面清单内的违规做法将一并被翻出来,做全面规范化整改处理。
 
(二)六部委联合发文,联动机制明显。《通知》同时从资金需求方和供给方加强监管,不仅提出要规范化融资平台公司的融资需求,还将责任明确到平台公司的实际控制者。《通知》引入央行、银监会、证监会等,将各类平台公司常用的融资工具纳入监管,还引入了司法部,作为共同发文单位,对律师事务所等违规出具法律意见书等加以规范。此外,《通知》引入了评估机构、律所、会计师事务所等若干行业自律组织,如违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等,依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任,提高了各参与主体的违规成本。联合监管将有效避免出现“三不管”的真空地带。
 
(三)鼓励开展担保业务,以市场化手段为平台公司增信。《通知》提出构建市场化的融资担保体系,长期来看有利于稳定当地金融环境,为本地企业提供金融支持。但短期来看,很可能是斩断政府信用背书后平台公司融资的增信措施,所以相关担保公司很有可能优先为融资平台提供服务。此外,设立或参股各类融资担保基金公司,在金融机构入资基金后,基金的政府代表方可能通过决策机制设计影响担保的项目选择,并服务于融资平台的融资。
 
(四)与财政部湖南专员办建议的对比。4月20日财政部湖南专员办提出了“加强地方政府融资平台公司债务监管的几点建议”,建议中提到了平台公司融资计划等需要报上级财政部门、平台公司需限期分类转型、严管地方政府擅自将政府购买服务目录扩展至工程建设领域、禁止地方政府通过文件等形式指定由融资平台公司投资建设的行为、违规情况与年度新增债券额度分配挂钩等,毫无疑问这些对平台公司的影响更大。《通知》中虽未提及相关内容,但未来这很可能代表了下步调控的方向,平台公司需未雨绸缪。

《通知》对平台公司运作的影响

(一)认清平台本质,平台转型将常态化。融资平台从诞生之日起,就兼具政府和企业双重属性,在过去十几年城市化进程中,平台公司以其特殊的职能定位,在资金供给和城市建设等方面发挥了巨大的作用,可谓是地方政府天才般的创造。受政策及经济形势影响,结合笔者近期调研平台的情况,平台公司发展和转型已密不可分,对于平台转型,笔者认为一是平台公司职能定位发生变化,需通过转型来履行新的使命,二是平台本身职能定位并未发生变化,但政策和经济形势的变化,需要平台公司通过转型来适应新的环境。考虑到资金缺口现状,短期内平台职能将不会实质性变化,平台转型也将常态化。面对“叫得响、走得慢”转型现状,《通知》给站在转型风口浪尖的平台公司加了一把力。
 
(二)“去行政化”是机遇更是挑战。在政府与平台公司的关系问题上,应做到一个平衡,即实现政府主导和市场化运作的平衡,这也是我们认为平台转型成功的一个重要标志。在“大市场、小政府”的改革背景下,2016年7月中共中央国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》,强调要“确立企业投资主体地位”,“原则上由企业依法依规自主决策投资行为”,提出了投资端的“去行政化”。《通知》则从融资端提出了“去行政化”,要求进一步厘清地方政府和平台公司的关系,“政府不得干预城投企业正常的市场化融资行为”。去行政化,政府信用背书被弱化,将倒逼平台提高市场化融资能力,加速向承担特殊任务的一般性国有企业转型,同时,这也意味着平台公司将承担更多的经营风险。
 
(三)“市场化”、“多元化”将实质性推进。其一,受经济下行影响,2015年下半年开始国家通过加大基础设施投资维持经济增速,平台公司在其中发挥了资金杠杆和投资抓手的重要作用,这也使得期间平台无暇顾及业务转型,只是在基建业务的“结算市场化”方面发出了诉求。《通知》要求平台举债及偿债的规范化,将有效抑制地方投资冲动,平台公司也亟需通过“市场化”方式寻找新的事权,实现多元化布局。其二,《通知》进一步明确“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”,这对地方财政投融资大循环中“土地财政”环节带来冲击,该模式下的平台类公司,诸如新区开发公司、园区开发公司、轨道交通投资公司等,主要依靠土地来实现公益性项目平衡运作,其偿债能力将会弱化。其三,《通知》允许地方政府设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化的融资担保体系,地方政府可直接或间接组建金控平台,开展涵盖担保、基金等多元化金融业务,服务于本级平台公司及下级地方政府平台,这也将在一定程度上化解政府性债务风险,提升被担保公司的融资能力。
 
(四)信息公开制度倒逼资金使用效率提高。《通知》明确要求县级以上地方各级政府公开本地区政府债务限额、余额及本级政府债务详细信息,并加强融资平台名录的披露,这将进一步提高地级市地方政府信息的公开透明度,有助于更加准确的对其地方政府财政实力、政府债务及或有负债的判断,也将有效监督地方政府债务管理,避免地方政府债务大规模不合理扩张,这是“修明渠、堵暗道”有效落实。《通知》还提出由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台,统计监测融资平台公司各类融资开展情况等,这将倒逼平台关注合理融资、规范融资、控制成本,提高资金的使用效率等。

后 记

平台公司自产生到现在,已经历十数年时间,一直在探索,一直在转型,为城镇化建设做出了巨大贡献,自身也取得了长足的发展,但在地方政府面前始终处于弱势地位。现在国家对平台公司的每一次规范化调控,实质性是对平台公司的“保护”,有助于推动平台的转型,平台公司应把握政策机遇,用好这把双刃剑,争取支持,发展成为市场化的经营性主体。
 






江苏现代咨询
 

❶ 本文系『中国现代集团』原创稿件
❷ 转载此文章须附上出处文章链接
❸ 长按识别二维码,关注『江苏现代咨询』微信公众号。


江苏现代咨询