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特色小镇的PPP运作模式选择

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:叶建强@PPP事业部
时间:2017-04-05 17:45 访问量:
特色小镇的PPP运作模式选择
 

 

作者简介

叶建强,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部项目经理。

 

2016年,国家层面出台了大量的关于支持特色小镇发展的政策文件,主要包括:2016年7月,住建部、发改委、财政部联合公布了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》,提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作,到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇;2016年8月,国家发展改革委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,要求总结推广浙江等地特色小镇发展模式,立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”,将创新性供给与个性化需求有效对接,将特色小镇打造成创新创业发展平台和新型城镇化有效载体;2016年10月住房城乡建设部联合中国农业发展银行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》,明确指出支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设,要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作(PPP)等融资模式,为小城镇建设提供综合性金融服务。
 
另外,2016年8月住建部还发布了《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》,要求在全国范围内推荐特色小镇,并于10月公布了第一批127个中国特色小镇名单。2016年10月中央财经领导小组办公室、国家发展改革委、住房城乡建设部在浙江杭州联合召开特色小(城)镇经验交流会,总结交流近一年来各地推进特色小(城)镇的实践经验。

 

一、特色小镇的定义及特点

 
根据《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划[2016]2125号)关于特色小镇的定义,特色小(城)镇包括特色小镇、小城镇两种形态,特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。由此可见,特色小镇实际上是一个充分利用当地特色资源禀赋集合特色产业、要素、文化于一体并具有明确产业定位、文化内涵、具备一定的旅游和社区功能的发展空间平台。特色小镇的主要特点有:一特二聚三小四美。 
 
,即特色小镇要独具特色,这种特色不是凭空臆造出来的,而是应该依托当地的特色资源禀赋进行重新组合、架构、创新,融合产业、要素、文化而成的。要立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色,发展特色优势主导产业,延伸产业链、提升价值链,促进产业跨界融合发展,在差异定位和领域细分中构建小镇大产业。
 
,就是要通过集聚形成一个核心产业,并通过核心产业带动与之配套的相关服务产业,形成特色,带动旅游、商业服务发展。特别注意的是通过核心产业带动的是与之高度相关的配套服务产业而不是其他关系不紧密的产业,否则就走上了产业园区的老路而不是特色小镇。
 
,特色小镇的规划面积不宜过大,一般应控制到3-5万平米以内(以自然景观、文化旅游为主的特色小镇可以适当扩大),建设面积控制规划面积50%以内,常住人口不宜过多,在5万人以内最好。建筑密度应当适度,既要满足产业高度集聚的要求,又要有适当的旅游观光空间,做到小而精致。
 
,特色小镇要与自然环境相伴而生,和谐融洽,相得益彰。特色小镇可以对照国家旅游景区标准建设,一般应在3A级以上。特色小镇的设计应当独具风格,不是仅仅为了满足小镇入住人口生产、生活需要,更要满足其追求高品质生活。特色小镇应当形成一个集人文精神和旅游观光于一体的特色场所,成为入住人口的栖息地和心灵家园。这也是特色小镇要具备文化旅游观光功能的一个基本要求。
 

二、特色小镇的PPP运作模式选择

 
(一)特色小镇的类型
 
特色小镇规划究竟采取何种运营模式,取决于特色小镇的产业集聚的方式和运作方式。分析近年来我国特色小镇的发展模式,大致可以分为三类:一是资源集聚型,二是环境集聚型,三是平台集聚型。
 
1、资源集聚型
 
资源集聚性主要依靠当地历史经典产业或原有的特色产业资源为基础进行创新,集聚相关产业形成的。如浙江的磐安江南药镇以中药材为突破口发展中医药健康产业、养老养生产业和中医药特色旅游业。江苏吴江旗袍小镇以中国古典产业丝绸为抓手,突出旗袍文化发展纺织业、丝绸文化旅游、时装设计等产业。海南三亚天涯小鱼温泉特色小镇项目规划,依托农村天然温泉、绿水青山、田园风光、乡土文化等资源,探索休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验等新兴产业融合推进的区域经济发展新模式。这些特色小镇均是以历史经典产业或地方特色资源为基础建立和发展起来的。
 
2、环境集聚型
 
这里的环境既包括自然环境也包括历史文化环境。环境集聚型特色小镇往往以发展旅游业为核心带动相关产业发展,包括文化旅游、景观旅游和民俗旅游等。如浙江和合小镇选址于天台县城北郊,以天台山和合文化旅游为主导发展文化、旅游和健康产业。安徽黟县宏村以明清民居旅游为基础形成了高端休闲度假、文化创意、观光民居、户外运动为核心的产业布局。贵州旧州镇以土司文化、屯堡旅游为基础通过镇村环境整治、基础设施建设将农村打造成了4A级旅游景区。环境集聚型特色小镇通常具有得天独厚的自然环境或者历史沉淀的经典文化,具有发展特色小镇的天然条件。
 
3、平台集聚型
 
平台集聚性特色小镇主要依靠所处区位优势打造产业发展平台,通过筑巢引凤集中发展某一特色产业,发挥产业集聚的规模效应、协同效应,从而带动地方经济的发展。典型的如杭州玉皇山南基金小镇打造私募金融产业、梦想小镇打造互联网产业、云栖小镇打造云计算产业、艺尚小镇打造时尚产业等。这些小镇主要依托高新科技优势、创业氛围和区位优势瞄准世界前沿发展信息产业和高端现代服务业等。
 
(二)特色小镇建设运营的一般内容
 
如果将特色小镇作为一个整体项目来看,一个完整的项目通常要经过规划、立项、设计、建设、生产运营等阶段,如果是存量项目的还涉及项目移交。对于特色小镇而言主要包括项目设计、土地征迁与整理、基础设施建设、公共服务设施建设、公共配套设施建设、住宅及产业物业开发,招商服务、商业运营服务等。
 
项目设计不仅包括施工设计,还包括概念设计、规划设计,这是在发展特色小镇市应更加突出。一般情况下,政府为了实现其社会管理目标,掌握项目规划的主导权,项目设计尤其是概念设计、规划设计等由政府自行完成。但在特色小镇建设过程中,由于特色小镇需要突破原有的发展思路,对创新性要求较高,将概念设计、规划设计交由社会资本完成,可以很好的利用社会资本的技术优势和人才优势及其对市场的敏锐嗅觉,制定出更加符合市场需求的产品和服务。
 
土地征迁与整理及基础设施建设,在特色小镇建设基本都交由社会资本完成,主要是当前地方政府财政吃紧,无法在短时间内筹集大量财政资金用于一级土地开发,这也是很多地方政府在开发特色小镇过程热衷于运用PPP模式的原因之一。
 
公共服务设施建设,包括供水、供气、供暖、公共交通等。这些服务建设时间较短,运营服务时间较长,很多是由政府平台公司直接运营或通过授予特许经营权交由社会资本运营。
 
公共配套服务设施包括学校、幼儿园、医院、运动场所等。这些服务除公益性较强外,还有很高的技术性要求,且会对接受服务者产生较为深远的影响,因此这方面的服务大都由政府直接提供以保证服务质量。但随着本轮PPP的发展,很多地方对在教育、医疗服务领域采用PPP模式进行了有益探索,取得了很好的经验。
 
住宅及产业物业开发,这是传统的社会资本竞争发展领域,在特色小镇发展中将该部分交由社会资本开发,可以很好的提高社会资本的盈利性,提高社会资本参与特色小镇建设的积极性。但住宅及物业开发在特色小镇整体交由单一社会资本运作时,在涉及住宅及物业土地使用权方面可能存在法律障碍。
 
招商服务,传统情况下这部分服务一般由政府方负责,但特色小镇往往要求在较短的时间内完成产业集聚,产生经济和社会效益,政府可以将该部分服务委托给社会资本,充分利用社会资本的市场渠道发挥其市场营销优势,加快特色小镇发展。这可以与前面的概念设计、规划设计相对应,如果将特色小镇的概念设计、规划设计等前期设计交由社会资本完成,那么最好将招商事务也赋予社会资本,这样社会资本在前期进行概念和规划设计会充分考虑对产业、服务招商的影响。
 
商业运营服务,这也是社会资本传统竞争性领域,将商业运营服务交由社会资本运用可以很好地提高社会资本的盈利性。但对于公共配套服务是否交由社会资本运营需要综合考虑社会资本的技术经验能力和社会影响。
 
(三)特色小镇的开发模式
 
1、单一社会资本整体开发模式
 
单一社会资本整体开发模式,即将整个特色小镇的开发、建设、运营进行打包全部交由某一个社会资本或联合体进行开发,由该社会资本负责特色小镇全部的项目设计、土地征迁与整理、基础设施建设、公共服务设施建设、公共配套设施建设、住宅及产业物业开发,招商服务、商业运营服务等。这种开发模式实际上是通过招标城市运营商全盘负责特色小镇的开发建设,政府的主要职责是指导、协调和监管,对社会资本的资本实力、融资能力、整体开发能力、市场运作能力都有极高的要求。目前国内已出现一些实力较强的城市综合运营商并拥有类似项目的开发经验,如华夏幸福、恒大地产等。
 
此种开发模式的优势在于将整个特色小镇交由单一社会资本建设运作,有利于社会资本对特色小镇进行整体的规划、设计、并将特色小镇规划设计理念贯穿于特色小镇整个建设过程中,有利于提高特色小镇规划设计的前瞻性和新颖性,有利于提高特色小镇后续运作的效果和效率,最为重要的是有利于转变政府职能和运作机制,提高政府的行政能力。缺点在于这样的实力强的综合运营商比较少,并且如果政府指导、监管缺位容易造成特色小镇的规划设计过分强调项目的盈利性而忽视小镇的产业集聚功能、社区功能等,进而与政府发起特色小镇的初衷背道而驰。
 
2、多社会资本协同开发模式
 
多社会资本协同开发模式,即根据特色小镇的开发建设内容和经营性的强弱,对开发建设项目进行分类,将土地征迁与整理和基础设施建设交由一级开发社会资本开发,将公共服务设施交由公共服务供应商建设并运营,将住宅及产业物业交由房地产商进行开发并运营,教育和医疗等公共配套服务由政府选择专业的服务商提供或由政府自己提供。政府负责特色小镇的整体规划设计、概念设计,在项目建成后统一进行产业和服务招商。
 
此种开发模式的优点一是政府把握着特色小镇建设的主动权,政府可以按照自己意愿对特色小镇进行规划设计,便于政府根据城镇发展需要及时进行调整;二是发挥各类社会资本的专业特长,使特色小镇的各具体项目的建设运营更具专业性,为小镇入住人口和产业发展商提供最优质的专业服务。缺点一是对政府的综合管理协调能力要求较高,二是特色小镇建设的效率往往较低。
 
3、传统一级开发模式
 
传统一级开发模式,即社会资本仅仅负责特色小镇的土地征迁与整理和基础设施建设等非经营性项目开发,政府负责特色小镇的整体规划设计、概念设计,公共服务设施由政府自己建设和运营或另行委托社会资本运营,住宅及物业产业开发由政府方按传统房地产开发模式进行开发,教育和医疗等配套公共服务由政府方提供。
 
此种开发模式的优点是社会资本提供的服务相对比较单一集中。缺点主要是没能充分发挥社会资本的优势,项目缺乏盈利性对社会资本吸引力不足,不利于转变政府职能。
 
(四)特色小镇PPP运作模式选择
 
环境集聚型特色小镇,由于以开发文化旅游、景观旅游、民俗旅游为主,往往围绕某一特色历史文化小镇或旅游景区为核心进行片区整体开发,可以采用单一社会资本整体开发模式,引进综合旅游运营商或城市运营商,进行特色小镇的开发。具体运作模式上可以采用DFBOT设计-融资-建设-运营-移交)或DFBOO设计-融资-建设-拥有-运营)模式,这里的设计是不可或缺的,由于旅游产品的设计直接影响到后续旅游产品开发和运营的效果,进而直接影响社会资本的回报,因此政府有必要将项目设计,特别是特色小镇的概念设计和规划设计交由社会资本完成,充分发挥PPP的风险分配机制的作用。
 
资源集聚型特色小镇,由于主要是围绕地方特色资源而形成的,其运作模式与地方特色资源存在密不可分的联系,因而在特色小镇的建设运营上有其专业性,往往很难找一个既综合又符合地方特色的专业运营商,因此可以采用多社会资本协同开发模式。具体的开发模式,可以根据具体开发项目的性质和经营性选择DFBOT或BOT、TOT等模式。
 
平台集聚型特色小镇,其主要目的是利用地方特色优势搭建产业发展平台,吸引有需求的企业入驻集中发展相关产业,特色小镇的建设主要集中基础设施建设、环境整治及物业开发,如果经营性项目不多,则可以采用传统的一级模式;经营性项目较多的特色小镇可以采用多社会资本协同开发模式。具体开发模式上可以采用BOT等模式。
 

三、特色小镇融资模式选择

 
特色小镇建设所需资金量较大,一般在几十亿甚至上百亿,单单依靠社会资本自有资金或者单一融资渠道很难满足项目融资需求,需要创新特色小镇融资手法,通过多渠道筹集资金。
 
(一)银行抵押贷款
 
银行抵押贷款是传统的融资途径,特色小镇项目可以通过资产抵押的方式从银行取得小镇的部分建设资金,但该方式筹资金额有限、对抵押资产条件要求较高,不能满足特色小镇建设的全部资金需求。但企业仍然可以通过银行贷款取得部分资金,特别是满足短期资金的需求。
 
(二)产业基金
 
本轮PPP发展以来,市场上出现了大量专门用于投资PPP项目的产业基金,中央、各省市也基本上成立了PPP引导基金或支持基金。特色小镇所需资金量大,政策扶持力度大,建设周期长,某些特色小镇项目具有较好的经营性和盈利性,可以在特色小镇建设中引入PPP产业基金,满足特色小镇的长期资金需求。产业基金既可以是债权融资也可以是股权融资,如果是股权融资,则可以大大提高项目公司的财务稳定性,也为项目公司通过其他债权方式融资预留了空间。
 
(三)资产证券化
 
在特色小镇建设过程中可以积极探索通过资产证券化筹集特色小镇建设的所需的资金。在特色小镇中可以未来的政府付费、住宅和产业物业的销售收入作为偿付投资者投资成本和收益的资金来源发行债券,筹集特色小镇建设所需资金。在项目运营期,也可以通过资产证券化手段为后续社会资本和产业基金的退出提供退出路径,从而增强特色小镇项目对社会资本和产业基金的吸引力。
 
(四)发行企业债券
 
对于投资额较大的特色小镇项目,可以通过项目公司或项目公司的母公司即社会资本方发行企业债券筹集特色小镇建设所需资金。发行企业债券对企业实力、信誉要求较高,必要时需通过各种手段对所发行的债券进行信用増级。如果发行的债券要上市交易,则还需满足上市交易的条件。
 
特色小镇建设方应综合运用上述融资方法及其他融资手段进行项目融资,达到满足项目建设资金需求、保障财务结构稳定的目标,从而保证特色小镇建设的顺利进行。



[ 责任编辑:Chyibo ]




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