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专家如何看待收费公路专项债(97号文)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:江苏现代咨询
时间:2017-07-14 23:28 访问量:
专家如何看待收费公路专项债(97号文)
 
编者按

87号文才发布1个多月,97号文又袭来了!近日,财政部、交通运输部印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕97号),从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面,提出了地方政府收费公路专项债券管理的工作要求。

本公众号现组织江苏现代咨询专家进行点评,以期抛砖引玉,引发思考,提供借鉴。

 

 
1

丁伯康博士:进一步退两步,97号文置地方政府两难境地

 

丁伯康博士

丁伯康博士

国家发改委和财政部PPP专家库双库专家

住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任

中国现代集团总裁

江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长

现代研究院院长

 
 

 

7月12日,财政部、交通运输部共同发布了关于印发《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》的通知(财预〔2017〕97号)。通知指出,为完善地方政府专项债券管理,逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,有效防范专项债务风险,2017年在政府收费公路领域开展试点,发行收费公路专项债券,规范政府收费公路融资行为,促进政府收费公路事业持续健康发展。

 

在短短一个月内,从财政部、发改委等六部委联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、政部和国土资源部联合出台《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),到7月12日发布的97号文等,一道道令牌逐步加码,其用意是非常明显,就是为了杜绝发生政府性债务风险,通过疏堵结合的方式,对地方政府举债逐步实现全方位、透明化、多角度的规范和管理

 

但通过细阅97号文,笔者认为,在当前税制改革还不到位的情况下,各类专项债券融资政策的出台,无疑是进一步退两步的权宜之计从长远来看,这非常不利于政府投融资政策体系的系统构建,也不利于地方政府有效开展好举债融资活动。

 

首先,这类文件出台的目的是为了管控政府举债风险,开辟一条政府融资的明渠。但专项债券的发行额度一定是纳入政府债务预算管理的,也因此可以通过强化地方政府的预算管理,通过政府举债解决。如果不同方面的融资需求,都通过发行不同类型的专项债券的方式来解决,这样既不利于地方政府统筹规划政府的融资安排,也不利于政府统筹本地区重大项目之间的资金平衡。

 

其次,当前地方政府遇到的最大发展瓶颈是资金问题。在大部分地区仍然处于吃饭财政的情况下,能够用于政府投资的资金更加有限,特别是在当前加强政府性债务管理和政策管控的背景下,解决好地方发展的资金来源问题,已经成为地方政府和社会各界关注的热点。要解决这个问题,合理放大地方财政资金的杠杆,就成了必然的选择。放大财政资金杠杆,从政府的角度看,实质就是通过规范、合理的举债,用好地方财政明天的钱,以及用好民间资本与别人的钱。虽然通过发行地方政府收费公路专项债券,进行融资和建设的方式,达到了政府融资建设收费公路的目的,但是对放大地方财政资金杠杆作用,并没有什么帮助。

 

第三,从项目的属性和特点来看,地方政府收费公路属于有使用者付费的准经营性项目,项目本身的融资难度就不是很大。况且,它也是最适合采用PPP模式,进行融资、建设和特许经营的政府和社会资本合作项目。但是地方政府收费公路专项债券的发行,一方面将会引导地方政府倾向于把有收费权的项目用专项债券进行融资和建设,最终把优质资产仍然掌控在政府手里,同时也挤占了真实PPP项目运作的空间,堵住了优质基础设施项目进行PPP模式运作的通道。对于盘活存量优质资产来说,这反而增加了后续的工作难度。

 

 
2

王蓬:97号文进一步落实“开明渠、堵暗道”总体思路  加速倒逼平台公司向产业化实体化转型

 

王蓬

王蓬

江苏现代资产投资管理顾问有限公司

管理咨询事业部合伙人、总经理

现代研究院高级研究员

 
 

在财预【2017】62号文“地方政府土地储备专项债券”试点落地两个月内,财政部再次“开明渠”,出台97号文试点地方政府收费公路专项债券。较土储专项债,收费性公路专项债依然体现出明确界定了支出方向及还款来源、还款方式灵活、需项目收益和融资自求平衡方案、债券发行核心信息透明等特点,但也做了一定程度的创新,如为了避免重复融资,提出“收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益,不得用于抵质押”,不得用于借新还旧,以及还款周期超过10年等。

 

一、财预【2017】97号文是43号文及新《预算法》关于地方政府投融资机制顶层设计——“开明渠、堵暗道”总体思路的进一步落实,下步随着专项债券品种的逐渐丰富,债务额度的灵活管理,会有效缓解“债务严控阵痛期”。但我们也清晰地看到,未来通过预算硬约束控制地方政府投资冲动已然是主要方向

 

二、收费性公路是地方政府交通类或综合类平台公司融资投资的重要方向之一,97号文的出台对此类平台公司的融资职能带来冲击,将加速倒逼其产业化、实体化转

 

三、地方政府收费性公路一直是PPP项目重要的投资方向,此次试点专项债券将会挤占一部分收费性道路PPP项目的空间,利好其他类型PPP项目。同时,收费公路专项债额度管理将成为上级政府调控地方路网建设、控制投资规模的重要手段

 

 
3

乔海超:地方专项债券再添新丁   以点带面防控债务风险

 

 

乔海超

乔海超

江苏现代资产投资管理顾问有限公司

管理咨询事业部合伙人、总监

现代研究院高级研究员

 
 

《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》近日出台,推出地方政府收费公路专项债券,这是专项地方债的第二个品种。收费公路专项债延续了地方政府传统专项债券在制度设计上的普遍规定,而其资金来源和偿还均是专款专用,具有针对性更强、设计更灵活、监管更严等特点

 

随着第二个专项地方债推出,以及市政设施等其他领域专项债将可能在后期陆续推出,这既稳步开好政府规范举债“前门”,同时从一个个专项领域重点布防,以点带面防控政府债务风险,规范地方政府举债行

 

《办法》明确债券偿还来源,强化项目收益和融资自求平衡。将车辆通行费收入,以及政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等专项收入纳入偿债来源。

 

但《办法》适用对象主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等,而市级及以下地方政府承担的公路多为不能收费的公益性公路,并没有有效解决大部分实际问题。同时,要想确保该专项债券落到实效,还需地方政府在项目规划建设期间更加讲求可行性、合理性,在项目融资建设期间进行更科学、缜密的分析,并有效引导和推动。这是后期实施该专项债券时需要重点关注的。

 

 
4

张翔宇:收费公路专项债要经时间验证效果 或对PPP融资形成挤压

 

 

张翔宇

张翔宇

江苏现代资产投资管理顾问有限公司

管理咨询事业部合伙人、总监

现代研究院高级研究员

 
 

2017年7月12日,《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》正式发布,这是继《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(62号文)之后,第二个专项地方债品种。地方政府收费公路专项债券属于地方专项债,占用地方政府专项债额度。 有五个方面特点:

 

一是主要用于地方政府收费公路的建设,主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等地方不收费有国省道建设不在其中,实际上对地方承担道路建设的平台公司影响不大

 

二是专款专用,资金只能用于新建的收费公路,不得用于非收费公路项目建设,不得用于经常性支出和公路养护支出,并且项目要有稳定的预期偿债资金来源。实际上就是指收费公路项目与专项债券融资要平衡。但这种预期收入稳定的公路建设运营项目,目前还有PPP方式、项目收益债等融资方式,并且银行等金融机构也比较偏好这类项目,项目融资往往不是太大问题。收费公路专项债的效果要经时间验证。

 

三是专项债对项目的资产与权益有严格要求,对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理,要建立资产登记和统计报告制度,并且项目形成的基础设施资产和收费公路权益不得用于抵质押。目前收费公司如果通过PPP方式,项目收益权就可以发行PPP资产证券化产品的,所以公路专项债发行可能会对PPP融资形成挤压。

 

四是要建立政府收费公路项目库,并有入库项目的融资数据要与地方政府债务管理系统对接。这实际上是要求加强预算管理,收费公路专项债券对应项目形成的广告收入、服务设施收入等专项收入,应当全部纳入政府性基金预算收入。

 

五是债券规模与额度也有严格要求。由财政部确定年度全国收费公路专项债券总额度。省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度不足或者不需使用的部分,由省级财政部门会同交通运输部门于每年7月底前向财政部提出申请。

 

责任编辑:Chyibo




江苏现代咨询
 

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