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特色小镇专题(四) | PPP融资为特色小镇建设首选(丁伯康 郝中中)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:丁伯康 郝中中
时间:2017-05-12 19:21 访问量:
PPP融资为特色小镇建设首选

作者简介

丁伯康博士,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家,住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任,清华大学职业经理训练中心特聘专家,中国现代集团总裁,江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长,现代研究院院长;

郝中中,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司发展研究事业部高级研究员。

进行特色小镇的建设,实现融资创新,关键是对传统融资方式进行改革和对新型融资模式大胆创新。从资金来源来看,政府参与特色小镇建设的资金可以分为:政府自筹资金和外部筹集资金两种。其中,政府自筹资金主要是由政府通过平台公司所筹集的资金。但是平台公司也受到其资产、负债和政策等多个因素的影响,真正投资建设特色小镇时还是存在相当大的难度。而通过外部筹集建设资金,则成为特色小镇建设的必由之路。其中采用PPP模式进行特色小镇规划,无论从资金来源还是特色小镇的运营、管理来说,都是一个非常好的选择。
 
 

特色小镇建设融资面临的问题

 

 

一、政府投资的稀缺性

总体而言,政府投资特色小镇不仅资金紧缺,同时也受到基础设施和公共服务领域不足的限制。同时根据性质不同,政府投资可分为公共事业投资和产业投资,政府投资特色小镇项目,一方面,要确保投资者的收益与风险相匹配,另一方面,会创建政府支出框架,调整支出结构,确定支出范围,对于特色小镇里面的基础设施和公共服务会加大支持。当政府投资实现职能回归时,一旦涉及影响到特色小镇的产业竞争的情况,政府会安排政策性资金坚决退出竞争性领域。此外,政府对特色小镇经营性基础设施项目进行投资时,会努力改变政府“一家抬”的局面。
 
政府投资特色小镇时,往往是在特色小镇建设完成之后进行政策性补贴。由于特色小镇本身建设周期漫长,投资缺口巨大,且大多集中于基础设施和公共服务领域,民间资本对于这些领域的投资兴趣不大,由此可见政府投资存在着稀缺性。
 

二、财政投资的局限性

财政资金在我国基础设施和公共服务领域建设过程中,始终扮演一个重要的角色。而特色小镇的基础设施建设作为整个城镇化基础设施建设环节中的一小部分,对财政资金更加具有依赖性。同样,特色小镇的基础设施和公共服务也具有一定的外部性,大部分公共物品或准公共物品的特征也在特色小镇的基础设施和公共服务上体现,这就为财政直接投资提供了理论基础。与此同时,我国的金融服务体系与国外发达国家存在着明显的差距。特色小镇的建设单单依靠资本市场进行融资,无法满足其资金需求量。所以发挥财政资金的引导作用,对于特色小镇的建设至关重要。
 
特色小镇建设中有非经营性项目和经营性项目,都需要政府投资。作为特色小镇建设资金的重要来源,财政资金的天然缺陷在于非常具有限性。地方政府在基础设施和公共服务领域承担了九成以上的任务,这其中还包括行业、产业、项目及政策等,因此不可能在特色小镇建设方面投入过多的资金。财政资金另外一个天然缺陷,在于资金的使用效率不如社会资本。同时,政府在使用财政资金时,遵循一个全面覆盖的原则,无法做到精细化运作特色小镇。这直接引发的一个后果是,不追求建设的质量,为了抢占有限的财政资金进行人为的加速折旧,进而造成资源浪费,因此财政资金进行特色小镇建设时,最主要的作用在于提供一个基本保障供给,为特色小镇的建设提供一个良好的资金牵头方。
 

三、土地融资的限制性

从土地财政的来源来看,它也是一个财政资金的组成成分之一,但是由于土地财政对于我国地方政府来说,是最不可或缺的。2016年,我国土地出让金规模超过3.7万亿元,出让金的总额位于历史第三位。如此庞大的出让金收入,表明政府对于土地财政的高度依赖性。
 
1994年,分税制改革后,地方政府只能征收到小部分的税收,而大部分流入中央。但是地方政府对于所管辖地区的基础设施、公共服务、社会和谐等方面要承担责任。如此,财权和事权的严重不匹配,进一步导致了地方政府对于土地财政的依赖性。但是土地的使用权和性质等方面国家存在着严重的限制性,同时各个地方政府不同的地理位置土地价值也有着不同的限制性。政府以土地出让的方式进行融资,从本质上来说具备相当程度上的限制性。相比其它融资手段而言,土地融资的融资渠道单一,应用于特色小镇建设时,存在很多的限制性。
 

特色小镇建设融资的新型模式

 

一、政府平台公司融资

地方政府融资平台是我国特殊时代背景下的特殊产物,政府通过土地划拨、财政直接注资和国有资产直接划拨等方式,组成的具有独立法人资格的公司。地方政府融资平台的存在,可以使地方政府以公司法人的身份进行融资,为特色小镇建设提供更多的资金来源。作为国有资本投资、运营主体,地方政府融资平台可以通过银行等金融机构间接融资的基础上,不断拓展企业债、中票、短融、股权等多种融资渠道,提高直接融资占比,降低融资成本,构建多元化、多层次的融资体系,更好地参与到特色小镇的建设中去。

(一)银行贷款融资(项目靠资产抵押)

目前,对于地方政府融资平台而言,它们可用于支持特色小镇建设的资金,大多来源于银行贷款,作为一种典型的间接融资形式,银行贷款以资金来源稳定、成本低、灵活性强等特点,成为地方政府融资平台的首要选择。同时,当项目融资规模较大时,还可以通过数家银行联合而成的银团获得资金。平台公司获得相关国有资产注入后,资产状况良好,进行专业化集约经营,每年有一定的营收现金流,可以据此获得银行贷款融资。银行贷款作为比较稳定的资金来源,可以很好地满足平台公司参与特色小镇建设的资金需求。
(二)债券类融资
债券类融资结构图
▲ 债券类融资结构图
 

1、企业债券

企业债券,是指企业依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券。企业债通过核准制发行,凭着成本低、期限长、规模大等特点,迅速成为平台公司融资的一大利器。对于平台公司参与特色小镇建设来说,企业债券是一个非常好的资金来源,符合特色小镇建设周期长、融资需求量大的特点。

2、中期票据

中期票据是在银行间债券市场进行分期发行的票据,它一般的期限在3-5年。相对而言,中期票据由于融资难度大、成本较高、期限较短,可以作为平台公司参与特色小镇建设的补充资金。

3、短期融资券

短期融资券是一种期限在一年内的债务融资工具,主要用于短期内改善融资平台的财务结构。平台公司在建设特色小镇时,不可避免地会用到大量的银行贷款,造成短期内运营资金的短缺和后续的贷款偿还压力,这就可以用短期融资券作为平台公司运营和偿还银行贷款的救急金。

4、非公开定向债务融资工具(银行间市场私募债)

非公开定向债务融资工具简称PPN,是一种在银行间发行流通的债务融资工具。它的发行规模不受净资产40%的限制。PPN可以作为平台公司建设特色小镇时,另一个非常重要的来源,防止平台公司负债率过高,而无法通过一般的融资手段进行融资。

(三)股权融资

股权投资主要包括引进战略投资者、上市、产业投资基金。

1、引进战略投资者

战略投资是指拥有技术、资金和技术等方面的关键性要素,且能增强企业核心竞争力的企业法人。平台公司在开发特色小镇时,可能遇到各种各样的困难。通过引进战略投资者,可以有效地利用战略投资者的资金、技术、管理、市场、人才等要素,改进平台公司的的财务结构和开发特色小镇时技术等方面的劣势。

2、上市

平台公司上市是指对平台公司进行股份制改造,通过独立改制、引资改制、切块改制等多种形式,经过国务院或者国务院授权的证券管理部门批准在证券交易所上市交易的股份有限公司。一旦平台公司能够成功上市,当平台公司参与特色小镇建设时,能够随时通过资本市场进行融资。
 

二、资产证券化融资

资产证券化是指对于利用具有稳定现金的基础资产,进行证券化的过程。资产证券化融资的关键问题是具有稳定的可预测现金流的基础资产,平台公司可尝试拓展资产证券化融资,在不增加平台公司负债的情况下,又能以直接投资的方式参与到特色小镇的建设中去。特色小镇的建设,不是在一块白地上建起一个完整的产业运行体,而是在原有的基础上,进行产业的升级和转型,以及基础设施和公共服务的完善。由于特色小镇在一开始便有了产业雏形以及稳定的现金流,这便为特色小镇进行资产证券化融资提供了可行性,但是资产证券化的融资规模取决于现金流的规模,因此这在根本上决定了资产证券化融资的局限性。
资产证券化融资结构图
▲ 资产证券化融资结构图
 

三、基金融资

产业投资基金是一种对企业进行股权投资,提供经营管理服务的利益共享、风险共担的投资制度。当平台公司参与特色小镇项目建设运营时,选择社会资本方的标准,肯定会考虑到社会资本方的资金量和筹资能力,这样往往会忽略社会资本方的技术能力,而那些技术能力强、但筹资能力有限的社会资本方,有可能错失参与特色小镇项目的机会。此外,很多追求长期稳定收益的投资者会因为缺少进入特色小镇投资渠道,难以对特色小镇项目融资形成有效的长期供给。基于此,需要对产业投资基金的特点和运作模式进行深入分析,以金融手段突破平台公司参与特色小镇项目的融资困境。
 
产业投资基金由政府指示平台公司设立基金的任务,平台公司联合金融机构、社会资本方、建设方等投资人成立产业投资基金管理公司,专门从事特色小镇项目的投资。产业投资基金对于平台公司参与特色小镇建设的好处在于:一是缓解平台公司资金压力,拓宽特色小镇项目融资渠道;二是提供新的特色小镇项目融资渠道,优化特色小镇项目的融资结构;三是发挥专家技术管理优势,改善特色小镇项目的治理模式;最后,在目前形势下,平台公司通过发展产业投资基金可以有效整合信托、保险、证券、银行和民间资本等各方资源,实现融资的突破,带来自身投资管理水平提升,丰富特色小镇的融资渠道。
基金融资结构图
▲ 基金融资结构图

 

四、租赁融资

融资租赁是一种以资金为纽带,融资与融物合二为一,以租赁物件的所有权与使用权相分离为特征的融资方式。当平台公司参与特色小镇建设时,融资租赁可以作其实比较新颖的一种融资手段,来丰富其融资渠道。
融资租赁融资结构图
▲ 融资租赁融资结构图
 

五、PPP融资

项目融资是近年来平台公司广泛采用的融资手段,主要的手段是利用PPP模式。近年来,PPP项目融资方式已经为地方政府平台公司融通项目建设资金做出了巨大贡献。当前财政部、发改委正在大力推广PPP模式,各地政府也纷纷指出要深化投融资机制改革,推广运用PPP模式,吸引社会资本参与公共服务和基础设施建设。
PPP融资结构图
▲ PPP融资结构图1
PPP融资结构图
▲ PPP融资结构图2
 
平台公司利用PPP模式参与特色小镇时,可以通过两种方式:一是,作为政府角色代表入股SPV,参与特色小镇的建设;二是,平台公司可成立下属子公司,并注入资金,作为社会资本方参与特色小镇的建设。
 
上述第一种方式中,平台公司参与特色小镇建设所担任的角色是主管,并没有真正地参与到特色小镇的建设中去,它最主要职责是起到监督和管理的作用,防止特色小镇的建设过程出现无法把控的问题,在有效地利用社会资本方先进的管理经验、技术和资金等的同时,将特色小镇建设成为一个运营效果良好、宜居、宜游以及产出效益高的综合经济体。由于平台公司参与特色小镇建设饰演的是主管和监督角色,所以很多技术性的活不需要承担负责,减轻了平台公司的技术难度。
 
以第二种方式参与特色小镇建设,对于城投公司来说既是机遇,更是一种挑战。根据国务院发布的《国务院关于加强地方性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发[2015]40号)以及新修订的《预算法》,作为地方政府举债进行基础设施建设的城投公司不能再以政府的名义举债,政府不再提供担保或隐形担保,长期担任政府融资重任的平台公司面临转型。平台公司通过设立子公司的形式,承揽特色小镇建设,完全可以作为平台公司转型的一个全新业务方向。通过全资子公司建设、运营特色小镇,为平台公司带来丰厚的投资回报。但是,平台公司以往的角色定位是为地方政府建设基础设施和公共服务提供资金支持,大多数平台公司没有建设特色小镇的经验和技术,如何建设运营好特色小镇对于平台公司来说,是一个非常大的挑战。建设运营成功特色小镇,就可以利用特色小镇后期在产业方向的盈利性,获得足够的报酬,进一步充实自己的资产。
 

结  论

 

政府参与特色小镇建设时,可以通过传统的融资模式,主要是政府通过财政直接投资等手段。而新型的融资模式主要通过平台公司进行融资,分析平台公司的融资渠道,以及可用于特色小镇建设的资金。经研究发现,平台公司可以通过银行贷款、项目融资、证券化融资和融资租赁进行融资,参与特色小镇项目建设和运营。但是考虑到目前的宏观经济情况和政策环境因素等,平台公司参与特色小镇建设和运营时,应主要考虑PPP融资模式,这可以由以下几个方面来证实:
 
一、从平台公司本身的责任来看,它承担地方政府基础设施和公共服务领域建设的大部分职责。无论是平台通过银行贷款还是债券融资或者股权融资来看,它们都存在着种种限制性条件。此外,平台公司通过这些融资手段来参与特色小镇建设时,其所能带来的资金需求量不能满足资金需求的缺口。
 
二、从特色小镇应用PPP融资模式的必要性来看,PPP融资模式具有以下特征:一是减轻财政压力,开拓融资渠道;二是扩大社会资本的投资领域;三是降低和分散风险特色小镇的建设风险。
 
三、从特色小镇应用PPP融资模式的可行性来看,一是PPP融资模式在城市基础设施和公共服务领域的各个方面都得到了成功的应用,具有良好的运作基础;二是国家各部委出台很多的政策支持PPP模式应用于特色小镇建设,这是非常有利的政策导向;三是应用PPP模式参与特色小镇建设,会获得稳定的投资回报。
 
四、从平台公司利用PPP模式参与特色小镇的方式来看,可以利用地方政府资源优势,积累相关经验,监督社会资本方,确保特色小镇建设的效率和质量。同时,利用特色小镇后期在产业方向的赢利性,获得足够的报酬,进一步充实自己的资产。
 




 

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