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浅析PPP模式在旅游类项目中的应用

文章来源:未知作者:江苏现代咨询
时间:2017-03-17 23:28 访问量:
浅析PPP模式在旅游类项目中的应用

作者简介
陈超群,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司(江苏现代咨询)PPP事业部副总经理。
引言

我国旅游业长期以来主要依赖政府投资、银行贷款等传统融资模式,难以满足旅游项目建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。2014年国务院发布《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号),对旅游业的改革发展进行了总体部署,提出到2020年旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%,并推动旅游市场向社会资本全面开放。2016年发改委、国家旅游局联合发布《关于实施旅游休闲重大工程的通知》(发改社会[2016]2550号),决定实施旅游休闲重大工程,积极引导社会资本投资旅游业,不断完善旅游基础设施和公共服务体系。同时国务院及其相关部委已出台多项政策,在旅游类项目中推广运用PPP模式,为旅游项目的建设和运营提供了全新的选择。

政府在旅游类项目中推广运用PPP模式,可以有效缓解政府财政支出压力,提升项目运营效率。但旅游类项目具有投资大、类型丰富多样等特点,且涉及到相关政策法规的约束,在实际操作中队政府和社会资本都形成较大的挑战。本文主要对旅游类PPP项目的运作现状及存在的相关问题进行简要分析。
 

旅游类PPP项目的运作现状分析

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库,截止2016年11月30日,共有625个旅游类PPP项目入库,约占PPP项目总数的5.8%;进入执行阶段的旅游类PPP项目仅有29个,约占旅游类项目总数的4.6%,签约落地率相对较低。通过对29个执行阶段的旅游类项目统计分析,旅游类PPP项目有以下几个主要特点。

第一,项目类型丰富多样。如表1所示,进入执行阶段的旅游类PPP项目包括文化旅游、生态旅游、旅游配套设施、农业旅游、观光旅游和其他等6大类,具体项目类型更是五花八门。由于缺乏较为标准化的示范性项目作为参考,需要根据项目具体情况设计实施方案,这在一定程度上增加了旅游类项目运作的难度。

执行阶段旅游类PPP项目类型
↑  表1:执行阶段旅游类PPP项目类型

第二,项目经营属性较强。如表2和表3所示,旅游类项目主要采用BOT和BOO的运作模式,回报机制主要为可行性缺口补助和使用者付费,较少采用纯政府付费方式。旅游类项目的经营属性一般都比较强,经营收入来源主要包括景区门票收入、住宿和餐饮等配套服务收入、租金收入等。

执行阶段旅游类PPP项目运作模式
↑  执行阶段旅游类PPP项目运作模式

执行阶段旅游类PPP项目回报机制

↑  执行阶段旅游类PPP项目回报机制

第三,项目合作周期较长。通过对29个进入执行阶段的PPP项目进行统计分析,项目平均合作期限为21.7年,其中合作期限在30年及以上的项目多达12个,占比约为41.4%。旅游类项目一般投资额都比较大,具有较强的经营属性,因此项目合作期限一般都比较长。

旅游类PPP项目运作中的特殊性问题

(一)特殊旅游资源的相关法规限制

一是出让范围的限制。《风景名胜区条例》规定,风景名胜区的门票由风景名胜区管理机构负责出售,门票收入和风景名胜资源有偿使用费实行收支两条线管理;风景名胜区管理机构不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。住房城乡建设部《关于国家级风景名胜区保护管理执法检查结果的通报》(建城函〔2012〕250号)中有对“违规将经营权、部分管理权和门票收取权交由企业行使”问题的描述,提出的整改意见为“按照《风景名胜区条例》有关规定,规范门票管理,交由管理机构统一收取”。森林公园的相关规定,较之稍有宽松,但仍有部分限制。《国家林业局关于加快森林公园发展的意见》林场发[2006]261号要求,严格控制森林公园经营权整体转让,防止国有森林风景资源被投机商独家垄断并造成国有资产严重流失;禁止将森林公园建设的社会管理职能纳入市场流转,切实维护好各项国家权益。森林公园管理机构收取的门票收入和森林风景资源有偿使用费收入,应主要用于森林风景资源的保护和管理。

二是出让的特别审批。《国家林业局关于加快森林公园发展的意见》林场发[2006]261号要求,任何经营实体利用森林公园内的森林风景资源从事经营性森林旅游项目开发,都必须经林业主管部门审核同意,按照有偿使用的原则,进行资源资产价值评估,并在一定范围内通过公开招投标的方式取得经营权。此处“林业主管”部门,应理解为森林公园的设立审批机构。

 

(二)对社会资本的综合能力要求较高

对于PPP项目中的政府方而言,天然有限制项目公司自身或其母公司的股权结构变更,以及限制项目自身的转让的需求,目的主要是为了避免不合适的主体被引入到项目的实施过程中。但旅游PPP项目有其自身的特点,其不同于如市政污水处理PPP项目,其不仅含有景区的经营,也含有旅游道具建设、旅客运输、酒店、餐饮,甚至一级土地开发、索道等内容。项目运行的不同阶段,实施的项目有所不同,工作重点、难点也不一样,这些所有项目的融资需求和项目运营管理如果全部由单一社会资本或单一项目公司承担,可能面临运行方式单一,运行成本高昂,运行效率低下等问题。

因此,旅游项目的PPP合同中,可以考虑在项目实施的不同阶段设定不同的资本结构,就个别可以独立运行、且需要更多专业力量的项目,如何在适当的时候重设政府与社会资本的合作方式留有余地。重设合作应当有两个前提:(1)得到政府与社会资本方的同时认可;(2)不改变项目公司(或项目本身)的控制权。只要满足了以上条件,就事实上维护了原PPP项目合作的本质。操作上可以考虑以下三种方式:第一种方式为通过股权转让、增资扩股等方式引入其他社会资本就单一项目实施开展合作;第二种方式为将项目从现有项目公司中剥离,引入其他社会资本,由新成立的项目公司实施;第三种方式为通过委托运营等方式,引入其他专业社会资本进行合作。

其他建议

从国内旅游开发运营经验来看,具有鲜明的特色是一个文化旅游项目能够吸引游客的关键。一方面鲜明的特色需要从当地所处的自然环境、人文底蕴、宗教文化、历史背景中找寻。例如,可以根据当地农业生产的特点,以农家乐、渔家乐、葡萄庄园、水果园为主题开展建设;也可以根据当地独特的历史传承文化背景,结合当地的建筑风格、民众的生活方式、传统的节日、传统的礼仪文化等发展特色旅游。另一方面是考虑引入高端资源,真正引入有实力、有经验的社会资本,打造独特的卖点,提高项目的知名度和影响力。

此外,回报机制的设计也是项目能否成功运作的关键之一。在实际操作中,可以考虑将非经营性和经营性项目捆绑打包,这样可满足地方既提供公共产品又发展新兴产业的需要,更容易打消当地政府疑虑,也可减轻项目的整体风险。比如在一些旅游类PPP项目中,将博物馆、文化馆等非经营性项目和酒店类餐饮、住宿、娱乐性经营项目、特色商业街及其他旅游产业经营项目进行打包,让社会资本获得的收益多元化。有了充分的使用者付费基础,可以有效减轻政府的补贴支出压力,同时也可以吸引社会资本。

 

 

责任编辑:Chyibo

 

 


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