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关于我国在农业领域大力推广PPP模式的建议(沈星)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:沈星
时间:2017-08-21 21:30 访问量:
关于我国在农业领域大力推广PPP模式的建议
作者简介:沈星,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员,现代研究院研究员。


农业承担着保障国家粮食安全和重要农产品供给,促进农民增收的重要任务。深化农业投融资体制改革,不仅是农业系统的重大政治任务,也是重大发展机遇。而加强农业领域政府与社会资本合作,对于多渠道增加农业投入,推动农业供给侧结构性改革,促进农业持续健康发展具有重要意义。我国作为农业大国,必须进一步增强深化改革的自觉性和坚定性,抢抓重大机遇,落实重大任务,全面推进农业供给侧结构性改革。而通过创新财政资金使用方式,推广政府和社会资本合作,将撬动金融和社会资本更多投向农业农村。
 
一、中央农业PPP政策“五连奏”
 
中央政府近几年一直在农业领域力推PPP,但直到去年年底才出台中央性的政策以示支持。2016年12月6日,国家发改委和农业部联合发布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》是该领域首个正式指导性纲领,文件明确提出了农业领域PPP的重点领域与发展路径。
 
今年年初,2017年中央1号文件在七大方面提出促进农村金融发展,其中文件第28条提出要拓宽农业农村基础设施投融资渠道,支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营。鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金。这表达了中央对推进农业供给侧改革、加大财政资金支持力度的决心,对一些有利于农业供给侧改革和农业现代化发展的项目鼓励采用PPP的模式,通过融资、融智和融制,加快建设和投入运营,有利于带动农业新变化,PPP在农村领域大有作为。
 
2017年5月24日,财政部发布《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》,文件提出将在部分地区开展田园综合体建设试点,这也迈出了将中央1号文件“田园综合体”设想逐步变为现实的第一步。 
 
2017年5月25日,农业部印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》,这也是对2015年以来的中央1号文件“大力发展休闲农业和乡村旅游”的要求的具体细化。除在用地政策、金融政策、公共服务等方面提出具体建议,该文件更是要求在财政政策上鼓励利用PPP模式来引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。
 
2017年5月31日,财政部和农业部联合发布《农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,文件提出要重点引导和鼓励社会资本参与“现代农业产业园”、“田园综合体”等六大领域农业公共产品和服务供给。相较于2016年《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》,该文件更加强调拓宽金融支持渠道,发挥PPP基金的引导作用以及保险资金对农业PPP项目的融资支持作用。
 
随着农业领域相关配套措施不断出台,国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大,农业PPP项目必将成为投资的热点领域。
 
二、我国农业PPP发展概况
 
(一)我国农业领域PPP项目现状
 
农业是PPP模式运用推广的重要领域,具有广阔的应用空间。PPP模式应用推广以来,在各个行业领域取得了显著成绩,农业领域运用推广PPP模式也获得了较大发展。随着国内经济社会持续发展,大量资金进入农业领域,农业生产要素资源正在深刻调整,农业领域应用PPP模式正面临着新的机遇,新的应用领域不断涌现,对农业发展也形成越来越强的支撑作用。
 
但是应该看到的是,目前我国农业领域应用PPP模式存在以下现象。
 
首先,入库项目少。财政部PPP综合信息平台数据显示,截至2017年6月末,全国PPP项目库属于农业项目的共有143个,仅占所有入库项目总数的1%,与其他行业差距较大,显示未来有较大的发展空间;
 
其次,已入库项目落地难、推进慢。目前农业领域PPP项目的落地率为8%,远远低于总体项目落地率34.2%的水平,落地率急需提高;
 
第三,农业PPP项目分布领域较集中。数据显示,目前财政部已入库项目主要集中于农产品加工与物流、农业信息化、农业产业园和农村环境治理领域,分布较集中,其余领域空白较大。
 
此外,项目回报机制以使用者付费或可行性缺口补助为主,与入库项目集中在可产生经营收入的农业项目相关,随着后续更多农业项目的推进,该特点将更加突出。引入社会资本发展农业产业同时,减轻政府财政支出压力。
 
(二)我国农业领域推行PPP面临的困难
 
我国农业PPP投资起始于上世纪90年代,虽然有一定发展,但是由于缺乏国家相关政策支持,农业PPP投资的规模和范围都十分有限,存在一些突出问题,主要表现在以下三个方面:
 
一是合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并不是规范意义上的合作。政府投资以后,有的接管或经营主体积极性不高,经营出现年年投资,项目年年难见效,缺乏可持续性,归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定的合作机制。
 
二是项目吸引力不大。农业属于投资数额很大,而回收周期长、见效又比较慢的行业。一些农业项目本身的吸引力不强,存在暴利的可能性不大。一方面农业生产周期长影响投资回报周期,社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报;另一方面农业基础设施薄弱。农业基础设施建设投入较大,首先就把一部分社会资本挡在了外面,即使部分资本勉强进入,也容易导致采取“短期行为”。
 
三是投资环境不配套。首先是用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整,用地难矛盾十分突出,特别是农业设施用地紧张,制约了设施农业或其他需要较大规模设施用地的农业项目的发展;其次是劳动力成本上升,人才与科技服务跟进不力。随着农村青壮年劳动力的大量转移,社会资本投入农村劳动密集型产业后面临的高素质劳动者不足和“用工难”的问题十分突出,日益上涨的劳动力成本也影响到社会资本的利润空间;再次是农业金融服务滞后。社会资本投资农业,缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构的要求,难以通过贷款审批。农业保险的品种少、覆盖面窄,社会资本经营风险较大。
 
三、我国农业领域大力推广PPP模式的难点
 
尽管我国农业领域运用推广PPP模式取得了可喜的进展,但与其它领域相比,无论是广度与深度还是有较大的差异,这个固然与我国农业欠账多、基础薄弱、生产效率低、人员素质不高等因素相关。此外,农业领域推广应用PPP模式,长期来看虽然前景广阔,但短期内仍有许多难点,主要体现在以下三个方面:
 
(一)政策引导力度还不够
 
尽管近半年以来相关政策出台节奏明显加快,但是力度还不够。由于国内农业对PPP模式应用的需求正在快速增加,因此有必要加强政策支持与引导,帮助进入发展快车道。尤其考虑到农业领域PPP项目使用者付费项目少、要素资源少且分布零散、产出效率等特征,导致农业PPP项目收益率低于其它领域,从而对社会资本吸引不足。鉴于此,农业主管部门应该积极协调发改、财政、土地、税务、金融等部门,针对农业应用PPP模式的薄弱环节出台有针对性的政策。
 
(二)农业PPP项目经营性回报机制的设计存难度
 
从农业产品竞争力角度来看,中国是农产品生产大国,但也是农产品出口小国。原住化农业的产品利润较低,科技含量不高,价格低廉,农业企业特别是种植企业效益较其他行业企业投资回报处于较低水平。以上这些因素,都为农业PPP项目的投资回报机制的设计增加了难度,在平衡投资成本与回报利润的产品化设计方面,农业产品不可能作为主要回报来源,除非改变产品形态和增加农业产品的附加值,否则纯农业PPP项目整体经营性较差。
 
(三)农业PPP项目对社会资本的吸引力不高
 
农业PPP项目与PPP项目总体相比,社会资本、民营资本参与率较低,这首先与农村公共基础设施和服务处于洼地有关,农村仍是现代化建设的短板;其次,社会资本投资农业,缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构的要求,难以通过贷款审批;再次,农业保险的品种少、覆盖面窄,社会资本经营风险较大;最后,农业金融服务滞后、农业PPP应用模式经验较少。 
 
(四)农村土地使用权限分散
 
在农业领域,PPP模式参与方为政府和社会资本,运作核心是土地确权。目前我国农村土地仍主要以农户为单位进行承包经营,呈现出分散化的特点,很难进行规模化生产。此外,有投资意向的PPP项目很容易受到“钉子户”困扰,一个自然村的土地集中受到钉子户的困扰便很难成片经营,一个乡至一个县的土地更难集中规模化使用。
 
(五)农业PPP项目融资难
 
众所周知,农业产业的风险大、收益低与商业银行的逐利性存在矛盾,其贷款主体信用条件与银行贷款申请标准不匹配也加大了贷款难度,在加上农业资金需求信息不对称,信用体制不健全,都给PPP项目融资造成了客观影响。可见,救急不救穷的银行家思维和农业领域金融机构支持力量有限,造成了我国农业PPP项目落地融资出现融资难的根本困境。
 
四、我国农业领域推进PPP模式的相关建议
 
为大力加快我国农业领域PPP发展步伐和公共项目及公共产品投融资体制改革,为此提出如下建议:
 
(一)建立有效的PPP收益补偿机制
 
随着我国农业相关政策红利不断加码,农业领域PPP项目的高速增长势必很快到来。农民的主要资源是土地承包权,开展农业PPP项目必会涉及农民利益。为此,在回报机制设定上,要保证社会资本方合理挖掘其盈利点和建立有效的收益补偿机制。对于经营性PPP项目,鼓励农民专业合作社等新型农业经营主体参与其中,通过股权合作、订单带动、利润返还等模式,让农民分享PPP项目的收益,提升农民的生活质量。
 
(二)加强PPP项目用地保障
 
鉴于农村土地性质的特殊性,各地农业部门、财政部门要积极协调相关土地部门制定针对措施。在保障耕地占补平衡的基础上,一方面要做好农村土地征收及补偿工作,另一方面要在地方土地使用中长期规划中全面考虑农业PPP项目建设需求,并给予优先倾斜,为项目用地提供有效保障。
 
(三)设立农业PPP发展基金
 
积极鼓励各地方政府设立农业PPP发展基金,基金以服务“三农”为前提,综合运用多种金融工具,引导社会资金进入农村,带动一个产业、一个行业的发展,推动一个区域、一个领域农业经济的繁荣,充分发挥基金的辐射效应、引领作用和带动功能。 
 
基金可通过投资于不同农业子行业的龙头企业,直接增强信贷资金、民间资本对于相关农业子行业及农业企业的信心,而这信心的重要来源之一即是基金背后的财政出资。通过对基金出资,政府将部分公信力赋予了基金,在基金完成投资后,被投资企业可以争取到更大额度的银行授信或吸引到更多的投资资金,这将有效带动信贷资金及社会资本进入农业产业。
 
(四)积极设立PPP农业项目担保基金
 
由于农业项目周期长、投资回收慢,引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行贷款的积极性,建议地方政府尝试设立PPP农业项目担保基金,在农业领域开展PPP项目的时候,对因地方政府失信行为而给银行造成不良贷款带来的投资损失,可由基金给予相应的补偿。此举将促进社会资本更有信心地投入资金到我国农业PPP项目中去。
 
(五)加大对基层政府的培训力度
 
地方政府应该促使基层政府各涉农相关部门认识PPP模式,积极参与到农业PPP项目发起,提升农业PPP项目规模与广度。鉴于此,有必要实施PPP模式下乡村,应鼓励有社会责任感的PPP咨询企业,开展PPP公益服务,通过公开课、项目案例讲解、书籍与视频资料赠送等形式,提高社会资本、PPP项目利益相关方、基层政府涉农人员的积极性,从而增强对PPP模式的运用能力。
 
附表:关于农业领域部分PPP项目信息统计




 



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