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对农村基础设施建设PPP运作实施相关问题的思考

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:曾玲
时间:2017-04-21 18:09 访问量:
对农村基础设施建设PPP运作实施相关问题的思考
 
 

作者简介

曾玲,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部项目经理。

摘要:目前,国家正大力支持农业基础设施投融资体制创新,PPP运作以风险共担、利益共享的投资机制引起了社会各界的关注。本文从我国农业基础设施建设现状、PPP运作实施方法以及农村基础设施PPP运作过程中可能存在相关问题进行了分析与思考,以期对未来农村基础设施建设提供参考。

关键字:PPP模式   农村基础设施  投融资

 

我国农村基础设施建设目前发展缓慢,单靠政府投入与财政补贴并不能充分满足我国农村经济发展对农村基础设施建设的需求,农村基础设施建设迫切需要更多的资金投入和更先进更有效率的管理模式。通过PPP模式提供农村基础设施,对于弥补我国农村基建的资金不足问题具有重要的现实意义。在目前大力推广PPP的政策形势下,农村基建有望克服目前的困难,获得更快的发展。但是PPP的推广并不是一蹴而就的,而是需要循序渐进,在不断改进修正过程中完成的。
 

一、农村基础设施建设及PPP模式的引用

 

(一)农村基础设施的含义及内容

 
农村基础设施主要是指自然再生产与经济再生产交织进行的农业生产过程中所必须投入的物质与社会条件整体的总称,包含两个方面的基本内容:一方面是指在农业生产过程中所必须的,但并不直接参与物质产品生产的一些物质条件,如灌溉和公共水利设施、道路、贮藏、电力网、运输、销售设施等,通常把它称为农业的物质基础设施。另一方面是指保证农业生产过程正常运行而提供服务的物质条件和社会条件,通常称之为农业的社会基础设施,如医疗卫生设施、教育文化设施、社会福利设施等。

 

(二)PPP模式的含义及特点

 
PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,其实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
 
所谓PPP模式,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程,可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。
 

(三)农村基础实施建设的投资现状

 

1、总体发展缓慢。

 
目前农业、农村和农民的发展仍然很慢,农村的交通设施建设普遍落后,水、电等农民生活必需的基础设施还很缺乏,农村的生活服务性基础设施如医疗、文化设施普遍不足。城乡之间在收入、消费、基础设施、社会事业和公共服务等所有方面的差距十分明显,而且有进一步拉大的趋势。农村基础设施建设发展滞后,严重影响我国农村经济发展以及农民生活质量的提高。

 

2、我国逐年加大对农业农村基础设施建设投资。

 
十一五期间,我国用于农业和农村基础设施建设的总量近6000亿元,年度规模从2006年的600亿元增加到2010年的1928亿元,增长近2倍,占全部中央预算内投资的比重由47.8%提高到49.1%。2011-2012年,国家发展改革委负责安排的中央预算内投资用于农业农村的比重超过50%,每年投资总量达到2000亿左元右。
 
2015年,我国固定资产投资总计551590亿元,其中农林牧鱼业投资19061亿元,比上年增长30.8%;2016年基础设施固定资产投资达118878亿元,增长17.4%,农林牧渔业投资比上年增长19.5%。以上数据表明,我国对于农业农村基础设施的投入在不断的加大,农村经济建设离不开国家财政支持。
 
目前我国农村基础设施建设投资总量在不断地增加,但每年增加速度存在波动性。从投资结构看,存在一定的不合理之处,总体来说我国农村基础投资还是处于较低水平。从投资途径看,我国农村基础建设投资途径主要依靠财政拨款,缺少其他投资参与者,不能够很好地引导社会资金对其投资。由于缺少对农民的信用担保,农民对农村基础建设的参与程度有限。由于缺少严格的监管机制,一些农村基础设施建设在实施的过程中,不能达到预期目标。这些都是制约我国农村基础设施投资的重要因素。
 

二、农村基础设施建设PPP模式的必要性及可行性

 

(一)政策环境是前提条件

 
2015年4月,国务院常务会议通过了《基础设施和公共事业特许经营管理办法》,办法覆盖了能源、交通运输、水利、环境保护和市政工程等五大领域。为进一步促进农村基础设施投融资体制创新,为现代化农业发展提供政策支持,同年11月17日,财政部网站公布《农业综合开发扶持农业优势特色产业促进农业产业化发展的指导意见》(财发(2015)42号);2016年,国家发展改革委联合农业部发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经[2016]2574号),提出重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务。2017年的2月17日,国务院办公厅印发了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》,强调“农村基础设施是社会主义新农村建设的重要内容,是农村经济社会发展的重要支撑,要以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标,以创新投融资体制机制为突破口,明确各级政府事权和投入责任,拓宽投融资渠道,优化投融资模式,加大建设投入,完善管护机制,全面提高农村基础设施建设和管理水平”。
 
根据2016年国家统计局统计,全国农村人口占总人口42.35%,我国仍然是农业大国,农村基础设施的建设对促进我国农村经济,农业发展,农民增收都有重要的现实意义和国家战略意义。
 

(二)可以有效解决农村基础设施建设资金不足的问题

 
虽然我国每年都安排有农业基础设施建设投资,而且也是不断增长的,但是随着经济总量的持续上升,财政收入也持续不断的增加,农村基础设施建设投资所占的比例并没有相应增加,农村基础设施建设投资占全国基础设施建设投资的比重不足,这与国家农业的重要地位和发展要求明显不符,而且我国农村基础设施投资也没有相应的长效增长机制。
 
PPP模式通过利益分享、风险共担机制,引导社会资金流向农村基础设施领域,同时提高了农村公共资源利用效率,引导资金向注重建设向注重思维转变,提高项目资金的使用效益。通过推广应用PPP模式,可以较好地优化农村基础设施提供模式,化解筹资难题。 

 

(三)改革农村基础设施建设管理体制,提高投资效益

 
我国农村基础设施在管理上以政府无偿服务与供给为主,其经营管理缺乏竞争机制,农业基础设施的投资效益低下。要改变这一现状,要实行企业化管理和商业化运作,努力引入竞争机制, 以克服垄断经营带来的低效率问题。
 
PPP强调的是市场运作,合同管理,政府监督指导,可以充分发挥政策引导和市场机制的双重作用,更重要的是,PPP可以使得现代化的管理模式进入到农村基础设施领域,提高投资效益。
 

三、农村基础设施建设PPP模式的应用

 
改革开放以前,农村基础设施公私合作局限于小型水利设施和道路建设;随着经济发展,基础设施公私合作的应用范围也在逐步扩大,在小型公益生态林、水土保持、农村沼气和小型人畜饮水工程等领域开始开展深度合作。农村基础设施根据不同类型可以采用相应的PPP模式,基础设施领域主要PPP项目模式见下表。
基础设施PPP项目模式类型
↑ 表1 基础设施PPP项目模式类型
 
现以农村水利建设项目为例介绍农村基础设施PPP运作交易结构、回报机制相关问题。对于既有经营收益,又具有较强公益性的新建项目,可以考虑采用可行性缺口补助模式下的BOT方式运作。
 
水利建设BOT(建设-经营-移交)运作模式中,由当地政府及中选社会资本签订PPP项目合同并合资成立项目公司,当地政府授予项目公司特许经营权,在合作期限内由项目公司负责农村水利工程(如水库及灌溉设施设备等)的投资、融资、建设及运营维护;项目运营期内,项目公司通过提供供水、发电、观光旅游、运维服务等经营服务获取使用者付费和运维服务收入,不足弥补收益部分由政府支付缺口补助,保障项目合理收益。项目授权期限结束后项目公司将所有资产无条件移交给当地政府或其指定的相关单位。其交易结构如下图所示:
 
农村水利工程BOT交易结构
 ↑ 图2.农村水利工程BOT交易结构
 
水利工程作为一类特殊的公共设施,除提供水源供水、发电以外还承担了一系列社会责任例如防洪、灌溉、观光等,因而水利工程是一项公益性很强的基础设施,需要国家给予财政补贴,补助的规模和方式要以项目绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建设成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定、动态调整,并以适当方式向社会公示公开。
 
在特许经营的管理模式下,农村水利工程的建设与运营权交由项目公司负责,项目公司提供股本资金及贷款等多种融资方式完成对工程所需资金的筹集,由其招聘专业的施工队伍对工程进行建设。这样可以减轻国家财政负担,规避国家直接投资风险,解决财政资金短缺的问题。

 

四、农村基础设施建设PPP运作中可能存在的问题分析

 

(一)农村基础设施建设PPP推广需要完备的法制环境

 
农村基础设施投资一是农业灌溉基础设施建设,二是农村教育和科研推广,还包括对土地保护、水土保持和水利建设等各种农村基础设施项目的投资,都具有投资大、周期长的特点,而目前的环境中缺乏健全的法制保障PPP操作的顺利运行以及后续跟踪管理,清晰的法治环境,可以增强经营项目的可预测性和风险的可控性,对项目成功与否至关重要。实践中,PPP项目的运作是非常复杂的,完备的合同体系和良好的争议解决协调机制是项目长期顺利进行的重要保障。

 

(二)农村基础建设PPP运作中如何有效规避风险

 
“风险共担、利润共享”是PPP项目运作的基本原则,农业基础设施建设公益性强,投资者不仅需要共享投资收益,还需要承担投资风险和社会责任,项目论证准备过程中需做好风险识别以及风险管理。农村基础设施建设除了项目本身的项目风险外,还具有复杂性和投资主体多元化的特点,从政府角度来看,具有政策变化风险、法律法规风险、监督管理风险,从社会资本角度来看,具有管理组织风险、合同管理风险、技术风险以及市场风险等。 PPP 模式涉及多方利益,提出让彼此认可的利益分配方案,是促进双方积极合作的源动力,如果收益分配结构不当,就会损伤合作双方的积极性,可能会导致合作破裂。
 

(三)PPP推广中如何最大程度的调动各参与方的积极性

 

1、优势项目先行以及加强财政支持力度。

 
农村基础设施建设项目大部分缺乏经济效益,或者经济效益低下,特别在一些边远经济欠发达地区,地方政策财政资金也相对有限,使得当地PPP方案难以落实,农村基础设施建设须遵循由易到难,首先应完善交通配套设施建设,其次是农林水利,因地制宜,率先推进有利于促进经济增长的投资项目。
 
农村基础设施建设周期长,资金回收慢,往往需要占用大量的资金,尤其是一些大型的建设项目,单个金融机构往往是很难做到的,因此,为了更好的吸引社会资本的参与,国家应加强财政支持力度,提供更加优惠的贷款利率以及优惠补助,也可以通过设立支持农村基础设施的政策性金融资金或基金,更广泛的吸引社会资金,包括农村集体和个人资金支持。

 

2、提高当地农民参与的积极性。

 
PPP项目中主要利益方包括政府方,社会资本以及社会公众,而在农村基础设施建设当中,还有一个特殊的利益群体,农民是农村基础设施建设的具有影响力的受益者和利益方,项目建设过程中,应鼓励当地农村以及农村集体参与投资建设,并鼓励中标单位尽可能的使用当地农村的劳动力,同时支付一定的劳动报酬。项目建设过程中,应注意保护农民的切实利益,通过利益诱导农民增加对基础设施的投资。

 

3、合理制定政策保障投资者的利益。

 
农村基础设施风险高,投资回收慢,为提高投资者投资农村基础设施的积极性,需要通过各项制度来保障投资者的权益。如可提供资金奖励和财政补贴,特许经营期内制定保护投资者资产的法规,加快农村金融制度的创新,提高农村金融服务意识,建立完备的金融机构支撑体系,增强社会资金对农村基础设施投资的信心。 
 
总体来说, 农村地区基础设施项目在应用PPP模式时,存在的困难更大,落地率更低,因此,在农村PPP模式推广应用过程中,如何更好的因地制宜的实施项目,解决项目难题,最终达到高效的完成基础建设的目标是需要各方共同努力的。

 
参考文献:
1.陈伟强, 章恒全. 2003. PPP 与 BOT 融资模式的比较研究[J]. 价值工程, (2): 4-6.
2.陈梦蒙,2016.关于农发行运用 PPP 模式支持农业农村基础设施建设的思考[J].金融纵横,39-46
3.陈柳钦. 2005. PPP:新型公私合作融资模式[J]. 建筑经济, (3): 76-80.
4.陈建华,王云.2016.农村基础设施领域推广PPP模式探析[J].财政科学,137-142
 



[ 责任编辑:Chyibo ]




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