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金融资本如何参与PPP

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:姜晓锋
时间:2017-04-18 17:37 访问量:
金融资本如何参与PPP

​作者简介

姜晓锋,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部高级项目经理。


摘要:本文举武汉轨道交通8号线PPP项目案例来探讨金融资本如何参与PPP项目,并以英国PFI/PF2金融资本的参与情况建议政府在选择金融资本作为单一社会资本时应加强风险分配意识、信息披露和监管。

关键词:PPP  金融资本 风险

 
自财政部推出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)政策以来,PPP在中国取得了蓬勃发展,包括国务院、财政部和发改委等其他各部委陆续出台多项政策着力推进PPP项目又好又快开展。不仅顶层设计如此重视,在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)出台后,地方政府受限于平台公司替代政府融资职能被剥离、政府只能通过发债融资的政策要求而同时又面临经济下行后财政收入减少以及“稳增长”的压力,纷纷转向以PPP方式增加新的基础设施和公共服务供给。
 
从财政部PPP中心的综合信息库收录的项目来看,截至2017年1月31日,全国(除港澳台)共有11575个项目入库,总投资高达13.74万亿。围绕着各类项目的不同需求,PPP领域已经成为众多投资、融资、建设、运营方大展拳脚的战场。而面对如此庞大的公共领域投资市场,作为优化全社会资金配置、可以有效降低交易成本的长期金融资本又怎会缺席。
 
在探讨金融资本如何参与PPP项目之前,首先需要对金融资本有一个了解。历史上对金融资本进行系统研究的第一人是希法亭,他在马克思关于货币和资本的有关理论基础上将资本区分为三个阶段:高利贷资本银行资本金融资本。在他的《金融资本-资本主义最新发展的研究》(1910年出版)一书中,希法亭认为随着资本主义经济的发展和信用的持续扩大,银行作为信用的代言人和提供者,其地位在资金结构中由最初的辅助者转变成为统领者。这种通过转变为产业资本的银行资本称为“金融资本”。而1916年,列宁出版了《帝国主义是资本主义的最高阶段》,他对希法亭的金融资本进行了重新结构,认为货币资本同生产资本分离,以独立的形态占据统治地位,这种货币资本就是“金融资本”。
 
而当代金融资本的发展已经达到了历史形态的最高阶段,一般认为,当代金融资本是指专门投资(机)并追求价值无限增值的(盈利最大化)的货币资本,主要所有者是各类掌控大量货币并将其(部分地)投资于金融市场的企业、机构、政府部门[1],包括商业银行、保险、证券、基金、信托、租赁等。金融资本对于经济的发展具有促进作用,其作用于经济发展的形态为投资于实体经济,最终形成促进经济增长的内在机制。在没有制度障碍和交易成本的理想经济模型下,金融资本与实体经济在社会经济结构中的动态调整决定了社会平均利润率。当金融资本不足,实体经济缺少金融资本的支持,实体经济则面临投资机会降低、营运风险增加的问题,导致金融资本的投资收益率提高,获得超额收益。而超额收益会引导资金向金融资本市场集中,当金融资本超过实体经济资金需求时,金融资本的收益率则会下降。王定祥、李伶俐和冉光和(2009)通过对1952年至2007年中国的社会总产出和金融资本的实证分析,发现金融资本的内生形成有助于中国经济的稳定增长[2]。
 
金融资本依附于金融机构来运作,自1993年12月国务院颁布《关于金融体制改革的决定》以来,我国金融市场逐步建立,各类金融机构如雨后春笋般涌现,也加速了资本市场的发展。如今,参与到PPP项目中的各类金融机构就包括了政策性银行、商业银行、基金、保险、证券、信托等。从出台的PPP政策来看,国家也是鼓励金融资本深度参与到PPP市场,共同为城市基础设施和公共服务的有效供给提供资金支持。
 
金融资本需要参与PPP获取低风险回报,PPP也需要金融资本参与获取资金支持是众所周知的事实,但金融资本如何参与却有不同观点。最近,武汉轨道交通8号线PPP项目由三家银行中标的事情引起了广泛的讨论和争议。由于公开数据有限,笔者仅就可以获取的官方资料进行描述。事件的起因是武汉轨道交通8号线一期PPP项目于2017年2月13日通过竞争性磋商后成交人是三家银行组成的联合体。磋商公告显示,该项目通过竞争性磋商方式选择的社会资本需要和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金(契约型)”,通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司(政府出资代表)及武汉地铁运营有限责任公司(政府出资代表)共同出资,按照法人治理结构成立项目公司,并由项目公司负责本项目的投融资、建设、运营、维护、管理和移交[3]。此消息甫一传出就激起千层浪,许多业内人士纷纷出来质疑该项目对于社会资本的选择是否过于审慎。随后,2月27号财政部办公厅一纸核查函更是将事件推向了高潮,财政部认为该项目存在风险分配不当问题,并要求湖北省财政厅尽快核查确认相关情况。财政部专门发函核查PPP项目尚属首次,自然引人注目。联想到此前贵阳轨道交通由基金和信托联合体中标,青岛地铁由资产管理公司和银行组成的联合体中标,可以看出一些地方政府对待金融资本的态度是积极甚至激进的。
 
实际上,部分业内人士反对金融资本作为唯一社会资本参与PPP项目,是认为PPP的精髓为风险分担和提高供给水平,PPP不仅仅是为了满足地方政府的融资需求,更应该是借助社会资本的先进管理经验和水平提高基础设施和公共服务的供给质量。而无论从何角度而言,金融资本自身都不具备建设管理和运营经验,因此认为单一金融资本参与PPP模式是有瑕疵的。再者,国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》提到“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本”,因此得出结论即金融资本不适宜作为单一投资人,而应该与建设方、运营方组建联合体或者在项目后期提供融资。
 
如此看来,金融资本独立参与PPP项目的道路是否就此堵上了呢?实际上,笔者不以为然。
 
其实我国的PPP基本上借鉴了英国的PFI(Private Finance Initiative)和PF2模式,而英国政府是这样对待金融资本?英国政府去年公布了截止到2016年3月31日的PFI/PF2项目数据,在一共1514个项目中,单一投资人的项目共有376个,而其中184个项目的单一投资人是银行、基金、资产管理公司等金融机构,包括巴克莱银行各类投资基金(Barclays Private Fund)、Innisfree基金、Semperian资产管理公司等,占单一投资人比例为48.9%。可见英国政府对于金融资本持更加积极的开放态度。然而,英国的PFI/PF2发展至今也不完全以融资为导向,通过物有所值论证、项目合同管理同样将设计、建设、运营管理风险转移给金融资本,金融资本则再将承担的各类风险通过合同转包形式分散出去。
 
为什么英国的PFI/PF2项目中,金融资本会成为单一社会资本来源主力军呢?首先,PPP项目相较于其他类型项目,风险较低,社保基金、养老基金、保险等追求低风险的金融资本正好匹配此类项目,且相较于其他投资人而言,要求的综合回报相对较低。其次,和其他建设方、运营方相比,金融资本对于价值最大化的追求更为极致,这一极致追求会驱使金融资本在投资回报率要求下充分整合设计、建设和运营各方能力,更注重风险管理。第三,英国政府部门强有力的监管信息公开舆论监督等可以保证项目公司按照合同约定履约
 
可见金融资本作为单一社会资本并不是洪水猛兽,但需要政府在制定合作方案的时候充分明确双方应承担的风险信息公开并在后期需要强化监管。而值得一提的是,武汉轨道交通8号线PPP项目的基金合伙协议并没有公开,因此外界怀疑作为优先级基金合伙人会存在明股实债的可能性也不为过。所以,信息公开对于项目可以打消疑虑、获得公众支持也很重要。
 
最后,笔者建议政府在(选择PPP项目咨询公司)进行PPP项目方案设计的时候,尽可能全面分析不同投资人对于项目后期运作带来的不同结果,选择合适的社会资本。而一旦政府需要选择金融资本作为唯一投资来源,则应在风险分配信息披露监管上多下功夫,保障项目顺利实施
 
 

                                                 
[1]《中国区域间金融资本流动的绩效研究》,穆玉堂,吉林大学博士学位论文,2013.
 
[2]《金融资本形成与经济增长》,王定祥、李伶俐、冉光和,《经济研究》,2009年第9期.
 
[3]《武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商公告》,http://www.ccgp.gov.cn/cggg/dfgg/jzxcs/201612/t20161208_7707666.htm.
 
 
[ 排版编辑:Chyibo ]



 

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