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江苏现代环境水务PPP专题(一)|环卫及垃圾分类行业PPP应用

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:沈星
时间:2017-09-20 22:36 访问量:
环卫及垃圾分类行业PPP应用

   编者按

 
 
你见过什么样的中国?是960万平方公里的辽阔,还是300万平方公里的澎湃。在这美丽的土地上,有遍布那考河两岸的桂花,有流入千家万户的骆马湖水,也有环卫一体化高效运营的现代城市,这些都跟各地环境水务PPP项目的实施密不可分。环境水务PPP项目因其技术先进、质量过硬和管理高效的优势,在城市供水、污水处理、垃圾处置、水环境治理等领域大展拳脚,一大批优秀的环境水务PPP项目陆续落地,PPP已经渗透到百姓生活的方方面面。
 
截止今年9月,财政部PPP中心入库的环境水务项目数量高达1991个,投资额高达10690亿元,落地项目金额达2958亿元,其中市政污水类项目1014个,水环境治理类项目496个,垃圾餐厨环卫服务等353个。据专家预测,未来环境水务PPP拥有万亿级的投资市场空间,且有相当的存量转化机会。
 
 
未来环境水务PPP拥有万亿级的投资市场空间
(数据来源:E20环境研究院)
 
环境水务PPP大有可为,其中必然颇有“门道”。
 
环境水务类PPP项目的现状和痛点是什么?环境水务类PPP示范项目有哪些借鉴意义?环境水务的投资如何才能共“赢”?环境水务PPP未来的发展机遇如何把握? 
 
从今天开始,江苏现代咨询总结过去20年来在环境水务领域的服务经验,结合完成一系列的环境水务项目实务经验,精心挑选环境水务类PPP优秀运作案例,为您带来环境水务PPP专题研究系列,深度解析环境水务PPP的政策导向实操要点投资之道。现发布本专题第一篇文章,以飨读者。


​环卫及垃圾分类行业PPP应用



作者简介

沈星,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研发部研究员,现代研究院研究员。

一、环卫及垃圾分类行业现状

我国自2000年便已开始启动垃圾分类试点工作,至今已有17年。
 
2000年6月,建设部选定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门和桂林8个城市作为垃圾分类收集的试点城市,开展垃圾分类收集的尝试和探索。10多年来,又有许多城市开展了不同形式的垃圾分类收集试点工作,但最终效果均不明显。例如在北京、杭州等早期试点城市,垃圾分类试点已经推行了17年,却未见明显实效。
 
此外,在垃圾收集环节,我国大多数城市的垃圾仍然采取的是“混合收集”的模式;垃圾运输环节,仍然采用“混合运输”的模式;垃圾处理环节,也是基本采取“集中填满、集中焚烧”的模式。由此可见,我国在整个垃圾投放→收集→运输→处理整个垃圾处理产业链基本均未开展有效的分类工作。
 

二、环卫及垃圾分类行业存在的问题

(一)垃圾分类行业缺乏顶层设计
 
我国目前尚未为垃圾分类单独立法,且各个城市垃圾分类的标准也不一,建设部仅于2003年颁布过《城市生活垃圾分类标志》。此外,这些年以来垃圾分类相关法律规定也一直不完善,仅有的法律法规涉及到垃圾分类收集的内容皆为原则性的描述,缺乏可操作性。直到近两年相关政策法规才陆续颁布,但实施效果还有待进一步观察。
 
(二)垃圾分类处理系统不健全
 
长期以来由于垃圾分类回收系统建设不完善,导致我国城市垃圾回收清运效果不佳、资源循环利用率低、垃圾终端处置成分复杂处理难度大等问题。此外,我国大部分的中小城市仅有垃圾卫生填埋场或垃圾简易填埋场,很少有垃圾焚烧(发电)厂、垃圾综合处理厂(如堆肥厂)等,拥有物资回收利用设施的城市则更少,此状况也制约了垃圾分类工作的开展。
 
(三)市场活力欠缺,投融资体制落后
 
过去我国的垃圾分类工作完全由政府来推进,然而效果却并不好,10多年前12个城市试点就是前车之鉴。社会资本不仅有资金和技术设备,也能将好的运营管理经验运用在垃圾分类工作中。此外,第三方企业的介入还能有效的利用激励机制,提高市民分类垃圾的参与度。
 
(四)居民垃圾分类意识薄弱
 
我国目前垃圾分类一直停留在政府公益性工程的层面上,投入不小而收效甚微。虽然各地推行垃圾分类已经有很长时间,但广大居民的环保意识依然比较薄弱,垃圾分类知识匮乏,垃圾分类的动力和积极性都不高。
 

三、环卫及垃圾分类行业PPP模式适用性分析

(一)政策支持
 
2016年6月,发改委和住建部就已经联合发布《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》,提出到2020年,实施生活垃圾强制分类的重点城市,生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上,生活垃圾回收利用率达到35%以上。
 
2016年12月,中央财经领导小组第十四次会议召开,提出要普遍推行垃圾分类制度,要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围。
 
2017年3月,国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号),提出鼓励社会资本参与垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式,通过公开招标引入专业化服务公司,承担垃圾分类收集、分类运输和分类处理服务,提高服务质量。
 
2017年6月,国家机关事务管理局、住房城乡建设部、国家发展改革委等5部门联合印发《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》,要求党政机关等公共机构带头实施生活垃圾分类工作,逐步建立生活垃圾分类的常态化、长效化机制。此外,《通知》还提出积极筹措资金,加大垃圾分类设备设施建设的投入力度。引入专业化、社会化的服务公司承担垃圾的分类收集、运输和处理。时隔2月,随着纲领文件部署的任务落地,垃圾分类市场的大幕正式拉开。
 
(二)行业适用性明显
 
1、垃圾分类行业属准经营项目
 
按照“污染者付费”原则,垃圾分类项目本身有部分使用者付费的经营收入。过去多年实践证明,垃圾分类完全靠政府,政府失灵;完全靠市场,市场失效。国外的经验表明,垃圾分类产业运作的最好方式就是PPP模式并进行特许经营,打造从垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理整个“产业链”模式,整个产业链才能赢利,垃圾分类才能可持续进行。
 
2、垃圾分类工作不仅只是政府必须提供的“公共产品”
 
民众多认为垃圾分类工作更多是政府部门的事,过度依赖政府的投入。实际上,生活垃圾减量和分类需要政府、企业、个人在明晰各自责任的前提下,共同努力,才能成功。从这个意义上讲,有效的生活垃圾减量和分类工作适合也最需要采取PPP模式。
 
3、社会资本可在垃圾分类领域的多个方面与政府合作
 
1)对于前端的环卫市场来说,垃圾分类回收需要更多的垃圾采集以及转运设备,利好设备生产商;
 
2)垃圾分类回收对于垃圾中转站的设计,以及垃圾运输企业有更高的要求,利好环卫综合服务企业;
 
3)由于垃圾分类回收降低了垃圾分拣的成本,提高了可以获得的再生资源总量,将有利于固废处理下游的再生资源回收行业。
 
(三)市场空间巨大
 
我国从2000年开始推广垃圾分类制度,然而17年来践行者可谓硕果寥寥。但从近两年来的垃圾分类项目推动情况来看,未来的市场前景可谓不可限量。根据相关资料,依据最近三年来的项目中标结果来看,垃圾分类的近期(2020年底)市场空间约为160亿元/年,远期市场空间有望超600亿元/年。
 

四、我国环卫及垃圾分类PPP应用的相关建议

(一)地方政府 
 
1、健全垃圾分类法规政策,加强顶层设计
 
积极推动地方政府出台垃圾分类地方性法规、规章,明确生活垃圾强制分类要求,依法推进生活垃圾强制分类。发挥中央投资引导带动作用,采取投资补助、贷款贴息等方式,支持相关城市建设生活垃圾分类收运处理设施,严格落实国家对资源综合利用的税收优惠政策。
 
2、大力推进垃圾分类市场化改革,推广PPP模式
 
鼓励采用政府与社会资本合作(PPP)模式,充分吸引社会力量参与生活垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极引导社会资本参与垃圾回收站点的建设,改进垃圾回收的基础设施,鼓励有条件、有意愿的企业参与垃圾资源的分类、回收、加工、利用,研究垃圾开发利用的新技术,变废为宝,使企业从回收垃圾资源得到合理的回报,从而形成以龙头企业带动千家万户参与生活垃圾分类、回收废旧资源的良好局面,打造一条完整的产业链条,实现规模效益。
 
3、研究设立政府垃圾分类PPP引导基金
 
地方财政可研究设立专项PPP引导基金,基金的作用可主要体现在以下两个方面:1)通过设立基金的形式引导社会资本投入到我国垃圾分类PPP领域;2)基金可在垃圾分类收运处理系统的建设运行经费不足时予以兜底,确保实施强制分类的各类垃圾得到有效处理。
 
4、完善垃圾处理收费制度
 
按照“污染者付费”原则,完善垃圾处理收费制度,探索按垃圾产生量、指定垃圾袋等计量化、差别化收费等方式促进垃圾分类工作的开展,此举也可为PPP模式中社会资本方的回报来源提供基础。
 
(二)社会资本  
 
1、在垃圾分类产业链的多个方面与政府进行合作
 
《生活垃圾分类制度实施方案》鼓励社会资本参与垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式,通过公开招标引入专业化服务公司,承担垃圾分类收集、分类运输和分类处理服务,提高服务质量。因此社会资本在垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理整个产业链都可通过PPP模式与政府进行合作。相关设备生产商、环卫综合服务企业及再生资源回收行业都将有参与机会。
 
2、以互联网为载体,探索垃圾分类激励机制和信用机制
 
第三方企业可加快城市智慧环卫系统研发和建设,通过“互联网+”等模式促进垃圾分类回收系统线上平台与线下物流实体相结合。逐步将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系。此外,鼓励地方政府与再生资源回收利用企业、环保公益机构等合作,建立针对居民的垃圾分类奖励机制,通过建立居民“绿色账户”、“环保档案”等方式在激励机制和个人信用机制方面进行探索。
 





 

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