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三层面七大核心细数国资国企改革“1+N”

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:现代研究院
时间:2017-03-31 16:36 访问量:
三层面七大核心细数国资国企改革“1+N”

作者简介

丁伯康博士,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家,住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任,中国现代集团总裁,江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长;

仲光亚,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司发展研究事业部研究员;

李鑫,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司发展研究事业部副总经理。

 

 

内容摘要

摘  要:本文介绍了国企效率偏低和政企不分的现状,强调了深化改革的必要性。通过对比1997~2016年国资国企改革的变化,国有资产管理思路由“统一所有,分级管理”,“统一所有,分级代表”向现今的“分级所有”转变,同时混合所有制改革深度和地位都在加强。随着政策的实施,试点的示范作用,将来很有可能形成国有资产投资运营公司经授权市场化操作国有资产,作为股东的国资委专司监管且不干预公司具体经营。

关键字:国资国企改革   经营现状   政策轨迹   1+N

一、国企经营现状

2008年经济刺激计划实施后,国企年度利润同比增速一路上扬,地方国企年度利润同比增速在2010年达到了50%,峰值过后国有及控股企业利润同比增速震荡下跌,在2016年反弹至1.7%(见图1)。2011年后,经济刺激计划作用的消退,煤炭、钢铁、有色、建材等行业开始出现产能过剩的问题,负债率逐步攀升,2014 ~2016年钢铁、有色和化工行业陷入亏损(见表1)。结合国企经营情况、中国经济长期“L”型增长,以及长期政企不分的制度因素,继续深化国资国企改革意义重大。
 

2008~2009年国企年度利润同比增速
2008~2016年利润下滑的国企所处的行业

二、国资国企改革的政策轨迹

国有资产管理政策大致经历以下几个阶段。1949~1951年,国有制初步建立,国有资产管理权限集中于中央;1957~1960年,中央政府的大量国资管理权限下放给地方;1977-1984年,中央集权的同时加强企业管理;1984~1992年,“划分税种、核定收支、分级包干”,所有权与经营权分离;1993~2002年,分税制与“统一所有,分级管理”,也就是各级财政预算独立,国有资产为国家统一所有,由中央和地方政府分级管理;2003年以后,“统一所有,分级代表”,即国有资产为国家统一所有,由中央和地方政府分级代表国家行使出资人职责,并设立了国有资产监督管理机构。

 

国有企业改革政策大致经历了以下几个阶段。从1997~2013年,国企改革政策密集,大致每3年就会出台一项重要文件。通过国企改革主要内容的变化可以发现:混合所有制经济受认可的程度稳步上升,从1997年混合所有制经济中的国有成分和集体成分也应当纳入公有制经济,到2013年抬升为基本经济制度的重要实现形式;股份制的范围逐步扩大,从局部改建大型优势国企,到广泛推广成为公有制的主要实现形式;此外,企业控股方和资本来源也有所变化和丰富。
 

中国历年国企改革的主要内容

 

三、细数国企改革“1+N”

(一)来源

 

2015年8月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》出台,此后相关配套文献陆续发布,形成了以《指导意见》为纲领,专项意见、实施方案和任务分配等为辅的系列文件,后续依具体情况还会进一步地扩充,这些统称为国企改革“1+N”系列文件。截至2016年年底,关于国企改革的系列文件已高达16个,具体文件名称如表3所示,文件可归纳为“三个层面”和“七大核心思路”(如图2和表4所示)。
 

深化国企改革“1+N”系列文件
国企改版“1+N”核心思路结构图

国企改革“1+N”核心思路涉及的文件

(二)演进

 

国企改革“1+N”系列文件以中发[2015]22号为总的指导纲领,按照混合所有制改革、国资管理体制改革、防止国有资产流失、产权保护、国企分类、建立现代企业制度和开展员工持股这七大核心思路逐渐展开、推进、补充和完善,图3至图9分别展示了核心思路的演进历程。
 

国改“1+N”混合所有制改革的演进


国改“1+N”国资管理体制改革的演进

国改“1+N”防止国有资产流失政策的演进

国改“1+N”产权保护政策的演进

国改“1+N”国企分类改革的演进


国改“1+N”现代企业制度改革的演进

国改“1+N”员工持股改进的演进

 

(三)突破

 

通过三个层面七大核心对“1+N”文件思路的演进,可以发现此轮国资国企改革将重点在以下方面进行突破:

 

第一,国资委监管职能的转变。国有资产监管机构作为政府直属特设机构,代表本级人民政府对监管企业履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使政府公共管理职能,不干预企业具体经营。本质上说,是由“统一所有,分级监管”进一步转变为“分级所有”的管理思路。

 

第二,组建国有资产投资运营公司。经政府授权,资产投资运营公司开展国有资本的市场化运作,优化资本配置效率,对出资企业履行股东职责,完成国有资本保值、增值的任务。未来将会形成国资委-国有资本投资运营公司-国有企业的三层架构。

 

第三,商业类和公益类国企分类监管。商业类国企按照市场化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能和国有资产的保值增值为主要目标,实现企业自主经营、优胜劣汰和有序进退。公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。重点考核其成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,根据企业不同特征,分类考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况。

 

第四,在行政垄断和社会公用行业内推进混改。在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发等领域,开放竞争性业务,允许非国有资本平等进入。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与社会公用事业的经营。对涉及国家战略、安全和部分自然垄断的行业仍然实施国有独资和控股。

 

第五,混合所有制企业员工持股取得进展。优先在人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股和出资新设。

 

第六,产权保障。《指导意见》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《企业国有资产交易监督管理办法》从完善制度和严格程序的角度出发,保障产权划分、市场定价、公平交易和同股同权,同时强化内外监督、信息公开和责任追究,防止国有资产流失,保障非国有出资人的合法权益。

 

第七,建立现代企业制度。推动国企的公司制股份制改革,重视董事会、监事会建设。落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障职业经理人层面的经营自主权。全员薪酬考核以绩效为依据,党政任命领导合理定薪,职业经理人市场化定薪并完善中长期激励和约束机制。依不同企业类别选人用人,职业经理人按市场化选聘考核。内部用人采取公开、竞争上岗。






 

江苏现代咨询
 

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