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特色小镇专题(三) | 地方政府如何站上特色小镇的风口(丁伯康 曹键 潘娟)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:丁伯康 曹键 潘娟
时间:2017-05-10 21:04 访问量:
地方政府如何站上特色小镇的风口

作者简介

丁伯康博士,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家,住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任,清华大学职业经理训练中心特聘专家,中国现代集团总裁,江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长,现代研究院院长;

​曹键,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司发展研究事业部总经理,高级工程师,现代研究院高级研究员,注册咨询工程师(投资);

潘娟,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司发展发展事业部高级研究员。

特色小镇的建设是国家供给侧改革的战略性选择,特色小镇也将会成为引领新型城镇化的“特色担当”。如何化解存量资源,兼顾个性与共性,发挥地方特色产业的集聚功能,把握文化内涵,促进地方经济发展,是政府所需要考虑的中心问题。在此基础上,对各级地方政府而言,做好政府引导、企业主导下的产业聚集、基础设施和公共服务配套建设,逐步展开特色小镇的营造和培育工作,加快推进区域经济和社会的发展,也是新时期下政府综合执政能力的高度体现。

一、地方政府培育特色小镇的必要性

(一)符合地方政府提升城镇化水平的政策导向

特色小镇的培育是经济新常态下供给侧结构性改革的战略选择,是加快产业转型升级和推动经济发展的重要举措。特色小镇的培育不仅可以满足地方居民生活、休闲、康养和娱乐的需求,也是带动地方经济发展的新増长点,促进当地居民就业和吸引外来人口聚集的支撑点,提升地方城镇化水平的引擎点。
 
通过特色小镇的培育,可以聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,充分吸纳周边劳动力就业;通过带动小镇周边基础设施和公共服务设施的发展,营造宜业宜居的优美生态环境,进而吸引外来人才、技术和资金的聚集。特色小镇的培育符合地方政府促进新型城镇化发展进程、提升城市建设水平的政策导向和政策要求,其本身也将成为地方经济的新增长点。

(二)符合地方经济社会发展的内在要求

特色小镇的培育是在现有工业园区、城镇化建设的基础上,将产业与城市、生活、文化结合起来,形成城市新的经济增长点。政府通过特色小镇范围内基础设施和公共服务设施的建设,促进产业集聚和产业升级;通过环境和配套促进人员聚集;通过人员聚集带动经济发展;通过经济发展提升地方经济实力。而这一切,政府的主要投入仅是部分基础设施和公共服务设施。在现有投融资体制下,政府还可以通过一些创新合作融资方式,以较少的政府财政资金撬动较大的社会资本,从而达到助推经济稳增长、补短板、去杠杆的效果。因此,特色小镇的培育符合地方政府经济社会发展的内在要求。

(三)加快地方经济结构调整和产业优化升级

创新、公共产品和服务已成为我国未来经济增长的两大引擎,特色小镇的培育要求中明确了要建设成特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的小镇,打造新的经济增长点,通过特色小镇的培育,聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,发展包括产业本体、产业服务和产业应用在内的新兴全产业链,推动地区经济发展振兴。同时,这也与创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念一脉相承。特色小镇的培育过程中应把发展基点始终放在创新上,以科技创新为核心,以人才发展为支撑,以解决生态环境领域突出问题为重点,加大生态环境保护力度,提高资源利用效率,实现地方经济结构调整和产业优化升级。

(四)缓解地方政府基础设施建设投资压力

目前,地方政府债务问题已经成为我国宏观经济体系中无法回避的重要问题,并直接影响地方经济的健康有序发展,尽管部分地方政府实行了债务置换,但是本质上没有实质缓解债务问题,只是相对延长了债务偿还期限。在城市建设中,很多地方政府没能有效解决城市建设资金的投入产出比问题,城市建设资金投入的增加没能有效提升地方财税收入,地方政府基础设施建设投入较大,政府债务水平较高,严重影响了政府的信用水平。
 
而在特色小镇的培育中,政府可以借助社会资本方的力量,多管齐下,利用多种融资方式和多种建设形式,全方位进行特色小镇规划。特色小镇的建设培育需要合理的土地规划,政府可以通过土地出让在短期内筹集规模化资金,撬动社会资金,利用公私合营将社会资本投入到特色小镇的建设中来,有力缓解地方政府基础设施建设的压力,确保城市土地经济效益、社会效益、生态效益的最大化。
 

二、地方政府如何把握好特色小镇培育的机遇

(一)积极把握好多方政策机遇

特色小镇的培育是解决地方存量资源(土地、园区等)为主要方向,以各地现有特色产业为核心,结合政策导向进行产业结构调整和升级。发改委、财政部以及多个省市地方政府对特色小镇的培育指标要求均出台了相关政策,同时也出台相应的政策大力支持特色小镇的培育发展,2016年7月1日,《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村[2016]147号)这是中央财政资金第一次比较系统地对小城镇建设给予支持,另外,国开行、农业银行等均出台了对特色小镇的建设给予政策性金融支持,因此小镇的建设应当充分把握多层面的政策机遇。

(二)主动把握好产业发展机遇

特色小镇需要地方政府把握特色产业的培育,所有小镇培育的基础都离不开产业的聚集和发展,包括文化旅游、健康养生等。任何特色小镇,最主要的还是要依托于产业的支撑,目前很多特色小镇的培育申报已经成为很多地产公司变相开发地产或旅游项目,要避免城镇化建设的过程中千城一律的现象,必须要保证特色小镇的培育避开地产开发商、旅游开发商的路径,要提高特色小镇的建设项目及其产业集聚、配套、融合发展综合实力,打造完整的产业生态圈,推动城镇化建设的进程,更好地把握特色小镇的“特”的内涵。
 
特色小镇的培育要能够达到“以产立镇、以产带镇、以产兴镇”,并不是要求当地特色小镇的培育做到产业大融合,而是在现有产业基础之上培育主导优势产业。在此基础上,横向、纵向发展包括产业本体、产业服务和产业应用在内的全产业链,这需要当地政府对现有产业的类型、规模、体量等进行精准筛选,确定好龙头产业,以点带面,促进产业的升级以及项目的落地,对现有地方性产业进行评估之后,准备定位好特色小镇的“特”的方向。

(三)努力把握好生态建设机遇

特色小镇的建设要坚持产业、文化、环境“三位一体”和生产、生活、生态“三生融合”发展的重要原则,其中生态元素是小镇最有魅力的元素之一,也是特色小镇可持续发展的重要保障。因此特色小镇的建设要充分把握生态建设的机遇,达到人与自然的高效和谐,实现环境,经济、社会效益的协调统一。特色小镇建设要从环境设计、建筑外观、功能布局、能源利用以及生活设施、现代服务等角度着手,改善居民生活环境,加快人口集聚,促进产城融合。特色小镇的建设要走上可持续发展的道路,就必须在环境保护方面加大管理和治理的力度,政府要坚持生态规划引领,创新和优化生态保护治理思路,在用足用好国家、省、市、区有关政策的基础上,进一步完善扶持鼓励政策,建设生态至上、产城互动的特色小镇。

(四)有效把握好资源开发利用机遇

在资源开发利用方面有针对性,特色小镇是基于当地的特色资源和特色产业而形成,小镇的类型包括现代农业小镇、工业小镇、生态园林小镇、旅游小镇等多种类型。特色小镇在建设过程中要充分把握资源的开发利用机遇,挖掘和保护特色资源,注重资源整合开发,形成成熟线路和固定产品。要根据当地的环境、土地资源的承载力,科学编制土地建设规划,严格生态环境评价,建立区域联动的生态环境保护机制。在资源开发的过程中也要注重节约集约利用水、土地、矿产等资源,加强全过程管理,大幅降低资源消耗强度。加强用水需求管理,抑制不合理用水需求,促进人口、经济等与水资源相均衡,建设节水型社会。按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则,加强土地利用的规划管控、市场调节、标准控制和考核监管,严格土地用途管制,推广应用节地技术和模式。另外,文化资源作为小镇发展要素中的软实力,需要贯穿到特色小镇培育的全过程中,这也是特色小镇在后期的实际营造过程中需要注意的一点。这就意味着特色小镇的培育不单单是产业发展、解决就业和经济问题,更重要的留住人才,形成“产城人文”协同发展的生态体系。

三、地方政府怎样做好特色小镇的培育

(一)转变角色定位

对于特色小镇的培育很多地方都处于摸索阶段,特色小镇具体怎么设计,营造的方式和模式需要因地制宜。特色小镇的培育中涉及到固定资产方面的投资大致分为两部分。一部分是产业方面的投资,包括企业或具体项目建设需要进行的土地、土建、设施设备、软硬件及项目相关配套等投资,大约占特色小镇总投资的2/3;另一部分则是特色小镇范围内基础设施和公共服务配套等内容的建设,这一部分的投入主要由政府主导完成,大约占特色小镇总投资的1/3。政府主导的这部分投资投入高、周期长,单靠政府单方面投入运作难度很大。因此需要打通三者之间的金融渠道,保障政府的政策资金支持,引入社会资本和金融机构资金,三方发挥各自优势,进行利益共享,在特色小镇平台上共同运行,最终实现特色小镇的整体推进和运营。特色小镇整体运营,需要政府转变角色定位,要摆脱过去城镇化推进过程中以政府出资或垫资为主的“地方债”融资模式,政府更多的应该以监管者、监督者的身份去协调管理,积极引入社会资本,通过市场化的手段让政府投入部分实现良性投入产出循环,避免出现小镇建设过程中出现社会资本过度逐利、政府失控的情况,最终形成具备自己区域化特征的特色小镇。

(二)建立“三方”联动机制

根据特色小镇培育的要求,要坚持以政府为主导,坚持“规划引导、市场运作、企业管理”的发展原则,建立和完善“政府、平台公司、社会投资机构”这三个方面的联动机制。特色小镇的培育规划、产业定位、投融资规划主要由政府来主导;基础设施和公共服务配套建设的主导权交由城市开发建设平台,产业集聚、环境营造和运营管理的主导权则交给市场化企业。。在政府配套部分的投入应主要依靠社会力量解决资金问题,按照“谁投资、谁受益”的原则,鼓励和引导各类社会资金投入小镇的供水、排水、道路、园林绿化、环卫等基础设施建设,餐饮、住宿、商业、娱乐、休闲、卫生、医养等公共服务设施的运营也可以交由社会资本或平台公司来管理。

(三)创新投融资模式

对于特色小镇的投融资模式,可以采用银行贷款(质押、抵押)、融资租赁计划(协议期内转移)、资产证券化、PPP模式、企业债、票据和信托计划、政府建设基金、产业引导基金、政府补贴或奖励等。特色小镇属于新兴事物,缺少资产进行抵押贷款,所以不适用债权模式,股权模式较为合适,特色小镇平台建设方可以采用股权模式中的基金业务,发行母基金让项目相关方都参与到建设中来,促进项目落地和发展,如果只依靠前期债权融资是比较困难的。去年12月,发改委联合证监会印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,鼓励PPP项目进行资产证券化,这是政府首次以通知的形式推动资产证券化产品落地,在特色小镇培育领域,只要满足可转让、能产生持续可期稳定现金流的资产,就可以资产证券化,只要符合这样的标准,也可以操作,也可以探索PPP+ABS的模式。
 
特色小镇是政府改善地方产业结构、打造新经济增长点的创新手段。除了需要大量的资本,特色小镇的培育更离不开产业、人才、技术、运营、管理等要素的支持,如果地方政府能够紧紧把握住特色小镇培育的风口,积极把握特色小镇的政策、产业、生态、资源开发利用这“四大机遇”,保证公共产品和服务需求端和供给端的平衡,将会引领地方政府、社会资本方和地方城市建设的深度协同发展,进一步深化供给侧结构性改革,发挥特色小镇在城市经济社会发展和转型中的重要作用。
 

 

[ 责任编辑:Chyibo ]



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