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丁伯康等专家点评《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号文)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:江苏现代咨询
时间:2017-06-05 21:59 访问量:

编者按

6月2日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),着力规范地方政府购买服务管理,制止地方政府违法违规举债融资行为。

而之前短短一个月内,财政部、发改委等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),财政部和国土资源部联合出台《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)。监管部门接连发招,目的是对地方政府债务管理初步实现全方位、立体化、多角度的规范。

以下是江苏现代咨询专家对财预〔2017〕87号文的解读,希望抛砖引玉,引发启迪。

 
1

丁伯康博士点评:

87号文封堵地方违法违规融资又一通道

丁伯康博士

国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、现代研究院院长丁伯康博士点评如下:

 

六部委发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),标志着中国地方政府举债融资行为和PPP的推广和运用,已经进入到了规范实施的关键阶段,也堵住了地方政府非法融资的另一条通道

 

首先,规范政府购买服务的目标是规范地方政府举债融资的行为。新预算法的出台,就是针对地方政府采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府债务,而这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,也存在一定的风险隐患的情况下出台的。新预算法明确规定:政府的全部收入和支出都应当纳入预算,并从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。而现实情况是,不少的地方政府,根本没有严格按照《预算法》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》( 国办发〔2013〕96号)规定在“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域”,开展向社会力量购买服务工作的要求执行,而是刻意将不少以解决政府融资需要为目的的工程建设项目,包装成政府采购服务项目,规避政府举债的限制和程序性要求,这是完全错误的。这与财政部、民政部、工商总局联合发布的《政府购买服务管理条例(暂行)》(财综[2014]96号)对于政府购买服务的界定也是冲突的(财综[2014]96号文明确指出“本法所称的政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用” )。

 

其次,规范政府购买服务也是为了规范PPP项目的运作。若以工程建设为主的项目被包装成为政府购买服务或PPP项目,这客观上会利用政策上、技术上和操作上的漏洞,规避地方政府举债的10%可支配财力红线和项目运作中的竞争性,加大地方政府的债务负担和债务风险。由于政府购买服务与PPP操作之间,目前对适用的领域还没有明确界限, 一旦采用政府采购方式实施PPP项目,对“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的红线规定而言,就打开了另外一个通道。此外,《政府采购法》规定的除招标方式以外其他采购方式均可适用,如竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等,也使得PPP项目的竞争性明显降低,带来政府投资项目的成本上升。

 

第三,规范政府购买服务是为了防范地方财政风险,完善中央对地方政府的债务监管。由于国家在政府购买服务的范畴与PPP项目涉及的范围之间,还存在一定的含糊地带,各地在具体操作实施中并不完全理解和掌握。尤其在某些金融机构看来,为提高项目操作便利性的原因,甚至鼓励地方政府对此绕道而行。这些行为,就造成了在法律法规及监管体系中的监管空白。如果这种类型的项目数量及融资规模达到一定程度后,一方面,会增加政府的隐性负债,使地方政府面临更大的财务风险,另一方面,也会给中央政府对地方政府债务的监管和风险防范造成困难。

 

因此,《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》的下发,对当前制止地方政府违法违规的举债融资行为和规范开展政府购买服务以及PPP模式,起到了正本清源、防范漏洞的作用

 

2

丁逸点评:

政府购买服务和PPP尤其政府付费方式的PPP不可混淆

 

江苏现代资产投资管理顾问有限公司总经理、现代研究院高级研究员丁逸评如下:

 

近期,国家对进一步规范及管理地方政府举债融资的文件频发。50号文要求各地方政府组织清理规范融资担保行为、融资平台融资管理工作、PPP规范化工作,而87号文从政府购买服务的角度对96号文《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》文件精神及内容进行进一步强调及细化,更重要的是明确指出部分地方违规操作政府购买服务的各类问题,加上明确列明购买服务的负面清单,此文件对于日后实操及监管具有很强的指导性。

 

值得注意的是,87号文中未提及PPP项目,政府付费作为PPP项目付费模式之一,在严格按照PPP项目操作流程的基础上是可以继续实施的。同时,PPP模式也将会是本次政府清理违规项目的主要路径。不过未来关于“重建设、轻运营”纯政府付费类的PPP项目也将会引起相关主管部门的注

 

总之,政府购买服务并非被禁止而是要规范,同时政府购买服务和PPP尤其政府付费方式的PPP也有明显区别,不可以混淆(同样指的是规范的PPP),通过各个文件的严格执行,确保政府财政风险的可控。

 

3

万文清点评:

对政府购买服务不能搞“一刀切”

 

万文清

江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部总经理、现代研究院高级研究员万文清评如下:

 

 

今年4月份财政部湖南专员办就曾向财政部建议要“严管地方政府购买服务”,也有的地区已经开始限制违法违规的通过政府购买服务方式进行变相融资的行为。此次财政部87号文,其实是从国家层面对原来规定的重申和细化,是要促使政府购买服务规范发展,纳入对政府举债融资和支出责任的监管,对防范和化解系统性风险具有重要的意义

 

其实,早在2014年财政部就发布了《政府购买服务管理办法》(财综[2014]96号),对政府购买服务的实施原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式、实施程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等方面作了明确的规定。实践中,地方政府基于种种原因有将政府购买服务扩大化和泛滥化的趋势,把采购工程变成了采购服务,把原来的BT模式、基础设施建设等做成了政府购买服务,且购买服务支出没有有效纳入支出监管,变相举借债务,财政金融风险加大

 

本次87号文所讲述的“政府购买服务”与严格按照规范程序实施“以政府付费作为回报方式的PPP”是两回事,也分属于两种不同的运作体系,因此我们对政府购买服务不能搞“一刀切”。凡是通过PPP“两评”论证、进行严格PPP实施方案设计、并按照竞争方式进行公开采购的PPP,应该是符合国家政策规定的。

 

根据87号文规定,各地政府需要对已有政府购买服务项目进行排查与整改,这对于存量的项目当然会产生重要影响。在此情况下,通过规范的PPP运作是有效应对的重要途径之一。同时财政部本次对政府购买服务的规范,也对政府付费类PPP进行了提醒对于那些假借长期合作“运营”名义、实质以“建设工程”为主要内容的政府付费PPP项目,是要严格禁止也一定会加以规范的这样才会使得PPP的长期发展更加符合其本义,值得政府投资,得以真正提升效率。

 

 

4

康峰点评:

对非经营项目实施PPP运作也提出要求,才能赋予政府购买服务规范行为更多意义

康峰

江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部总经理、现代研究院高级研究员康峰评如下:

 

87号文规范政府购买服务及借此整顿违规举债,是政府规范预算管理和政府债务管理的必然。从时间上看,在地方政府违规举债的自查整改期,既补充了自查整改的范围,同时也打消了地方政府通过政府购买服务模式整改地方政府违规采用回购和担保方式通过平台公司举借债务行为的想法;从地方政府债务和支出责任管理的角度看,规范政府购买服务行为是进一步明确和规范PPP支出责任管理的基础,预期对PPP财政承受能力的管理方式和要求会有新的政策。通知要求地方政府及时整改,但是并没有给出整改路径,如此大规模的政府违规购买服务整改,考虑到金融部门的风险,整改的预期空间较小,且难度较大

 

通知明确了严禁将建设工程和服务打包作为政府购买服务项目,这对传统市政公用事业行业的政府购买服务有一定的影响,但同时也会促进PPP模式在市政公用事业领域的应用,也必然要求地方政府国有公用事业企业实施特许经营,不过这方面目前仍缺乏与之配套的实施政策,都通过PPP程序实施显然困难较大,呼吁出台相关的简化流程政策

 

虽然政府购买服务管住了,但是地方政府支出责任管理口径仍然面临方方面面的矛盾,如果未来不对非经营项目实施PPP运作也提出要求,显然就不能赋予这次政府购买服务规范行为更多的意义。说白了,只是本来应该全口径管理的支出责任,政府购买服务这个枝子有意无意地长歪了,现在把它砍掉而已。而另一个PPP枝子可能也长歪了,是要考虑如何修修剪剪的问题了。不管这个枝子能不能长好,财政部这次是真把自己的退路给断了

 

5

王蓬点评:

87号文重在对政府购买服务实施层面的重申和细化

王蓬

江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部总经理、现代研究院高级研究员王蓬点评如下:

 

2014年《政府购买服务管理办法(暂定)》出台后,中央鼓励地方政府加大向社会力量购买服务的力度,以提高运行效率。但因预算管理模糊、程序管理不规范、目录管理权限下放等原因,政府购买服务逐渐成为地方政府变相举债融资,增加隐性负债的重要渠道,尤其在财力吃紧的地方更有愈演愈烈的趋势。为了“不发生系统性金融风险”,去年下半年开始,中央组织开展针对地方政府违规举债担保的清理整顿,87号文的出台是系列举措中的又一记重拳。

 

其一,通过43号文和新《预算法》,中央对地方政府性债务管理明确了“疏堵结合”策略,在执行落地层面,87号文可以说是50号文的重要补充,是对政府购买服务的首次亮剑

 

其二,87号文较之前的文件重在对政府购买服务实施层面的重申和细化,如明确目录的负面清单、先预算后购买等,希望抑制政府购买服务中的“擦边球”行为,防止成为地方政府违规增加隐性负债的工具

 

其三,文件提出严禁将建设工程与服务打包、土地收储以及融资行为等纳入政府购买服务范围,以及不得以应付(收)账款合同帮助融资平台等融资,将倒逼平台定位和职能转型,通过强化自身经营能力,成为具有市场竞争力的政府购买服务承接主体

 

相关链接一:政策原文
 

 

关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知

财预〔2017〕87号

 

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局):

 

  《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)印发后,各地稳步推进政府购买服务工作,取得了良好成效。同时,一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题,加剧了财政金融风险。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)、国办发〔2013〕96号文件等规定,为规范政府购买服务管理,制止地方政府违法违规举债融资行为,防范化解财政金融风险,现就有关事项通知如下:

 

  一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务,有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革,要坚持费随事转,注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接,带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向,依法依规、积极稳妥地加以推进。

 

  二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录,增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报财政部门审核备案后调整实施

 

  严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

 

  三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平,妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接,足额安排资金,保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行,从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同,应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。

 

  四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查,必须符合政府预算管理制度相关要求,做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时,应当配合金融机构做好合规性管理,相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

 

  五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息,按规定及时向社会公开,提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息,包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等,确保政府购买服务项目信息真实准确,可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为

 

  各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性,统一思想,加强领导,周密部署,报经省级政府批准后,会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况,发现违法违规问题的,督促相关地区和单位限期依法依规整改到位,并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部

 

  特此通知。

 

财  政  部

2017年5月28日