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城投退出平台但愿不是挂羊头卖狗肉(王蓬 李启春 朱定好)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:王蓬、李启春、朱
时间:2017-10-17 23:20 访问量:
城投退出平台但愿不是挂羊头卖狗肉

​作者简介

王蓬,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部合伙人、总经理,现代研究院高级研究员;李启春,现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部市场副总监,现代研究院研究员;朱定好,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部研究员,现代研究院研究员。

 

​导读——

当前,国家三令五申要求规范地方政府举债融资行为。在此背景下,城投公司纷纷宣布退出政府融资平台。到底是主动谋求转型发展,还是被动应对政策监管?众说纷纭。本文正是结合近期城投宣布退出平台这一热点话题进行展开,深度剖析背后的动因和可能带来的影响,并对未来城投公司的走向和相关对策提出建议。



一、城投退出平台的背景介绍

近期,一大波城投宣布退出平台,博得不少读者的眼球。根据公开资料显示,笔者整理了近年来部分宣布退出政府融资平台的城投公司情况,详见下表。
 
表1 近期城投宣布退出融资平台情况
近期城投宣布退出融资平台情况
数据来源:根据相关机构研究及地方政府官网等公开资料汇总整理
 
从表格中可以看出,自2017年开始宣布退出平台的城投公司数量激增。对此现象,业内人士的看法也是莫衷一是。尤其是今年7月份常德市经济建设投资集团有限公司的公告更是引起轩然大波,并持续发酵。有投资者解读为地方政府将要抛弃城投公司,不再为平台公司债务提供担保;也有业内人士解读为名义上退出政府融资平台,实际上继续享受政府隐性担保,有绕过财政部政策约束规定的嫌疑。一时间,惊愕、质疑、批评等不同声音的出现,反映了大家基于地方政府财权事权不匹配的矛盾认识基础上,对平台公司转型存在的换汤不换药情况嫌疑的担忧。此后,随着人们对城投宣布退出平台有了深入的了解后,市场反应也趋于理性,所以后来新增一大波城投宣布退出平台,并未引起较大轰动。
 
从公告的内容和实质来看,近期平台公司宣布退出地方政府融资平台更多是应对监管政策关于融资平台加快市场化转型、剥离政府融资职能加码的要求而非退出银监会对政府融资平台监管。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)要求,融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不再承担政府融资职能。同时《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中指出,在融资平台承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
 
根据银监发〔2013〕10号,融资平台退出需满足五个条件:一是符合现代公司治理要求,属于按照商业化原则运作的企业法人;二是资产负债率在70%以下,财务报告经过会计师事务所审计;三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖;四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源,且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格;五是诚信经营,无违约记录,可持续独立发展。此外,还要经过各债权行总行审批、三方签字、退出承诺、监管备案等退出程序。
 
前述平台公司退出融资平台的公告均未提及风险定性、资产负债率指标以及相关退出程度等内容,因此城投或者政府单方面宣布退出平台至少无法在银监会的名单内标识为退出类
 

二、城投退出平台的原因分析

 
这些城投公司陆陆续续宣布退出地方政府融资平台,声明今后不再承担政府融资职能,究其原因何在?结合国家及相关部门的政策要求,以及城投公司自身的发展和当地社会经济发展的需要,笔者认为可从三个方面进行剖析:
 
(一)地方政府明修栈道,暗度陈仓
 
从43号文到最近的50号文、87号文,地方政府各种变相的违法违规融资渠道相继被堵住,过去依赖平台公司作为举债融资的抓手也受到财政部、银监会等相关部门日益严格的监管。但是,50号文又给平台公司合法举债行为开了一个小门,即“融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务”。当前,我国城镇化进程仍在稳步推进,地方政府将长期存在融资需求,但违规融资渠道被堵塞,PPP模式及专项债券一时难以弥补地方城市基础设施建设的资金缺口。所以说,近期(尤其是50号文、87号文后)一大波城投公司相继宣布退出政府融资平台,不排除有地方政府、平台公司联合金融机构与中央政策博弈规避政策监管要求的嫌疑。
 
(二)应对监管趋严政策,充分利用合法融资渠道
 
近年来,为了充分发挥社会资本的资本优势和项目运作能力,并缓解政府在基础设施和公共服务项目上的投资压力,国家大力倡导PPP模式。作为PPP项目的社会资本,在融资上会获得金融机构的青睐。随着PPP模式的大力推进,城投公司在城建等方面的事权受到一定的挤占,财政部曾一度禁止平台公司作为社会资本参与本地PPP项目。但后来,国办发42号文规定“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系”,这为城投公司带来了新的契机。所以,这也是从2015年开始陆陆续续有城投公司宣布退出平台的一个动因所在。
 
(三)斩断政府融资职能,实现市场化转型
 
自43号文以来,城投公司市场化转型已然成为大势所趋。然而,作为脱胎于地方政府的城投公司,在实际转型工作中受到诸多掣肘,甚至不乏有些地方政府直接插手城投公司的日常运作、进行人员安排等,致使政府与城投公司之间的关系一直难以厘清。为了进一步理顺政企关系,适应各类调控政策文件,目前大部分城投公司真正在着手市场化转型。于是,通过发布公告宣布退出平台,意在通过市场化机制约束政府行为
 

三、城投退台可能带来的影响

作为中国城建投融资领域独特的产物,城投公司自诞生以来便和地方政府有着“剪不断、理还乱”的关系。此时,不断有城投公司声明退出平台,我们认为对债务管控及城投公司自身都蒙上了阴影
 
(一)城投公司债务风险上升
 
城投公司替政府举债融资并以财政收入偿还债务本息,即便发生偿债困难,政府往往也会通过注资的方式解决。一旦彻底与政府划清界限,今后平台公司形成的债务和存量政府性债务都要靠自身经营偿还,在没有形成真正持续经营和造血能力的前提下,这些债务不断攀升将造成平台公司的经营风险。
 
(二)显性政府债务风险向隐性风险转移
 
政府融资平台纳入银监会监管考虑的初衷是对地方政府性债务与或有债务进行监测,防止发生系统性风险。如果地方政府通过名义上宣布平台公司退出政府融资平台,而实际上仍然保持与平台公司千丝万缕的关系去遥控平台公司代政府融资,那么本来明面上显见的政府债务风险就会向隐性风险转移,国家层面就会失去对地方政府债务风险整体上把控与监测的可能。
 
(三)城投公司生存风险上升
 
过去,城投公司是由地方政府出资设立的,享受政府财政收入注资和国有资产无偿划转等支持,业务主要是政府委托代建的基础设施建设和国有资产经营,基本上算是垄断行业。一旦与政府彻底划清界限,今后将不再得到政府的支持。市场化转型是真正的业务布局和经营管理都符合市场经济的要求,不是一句宣布完成市场化转型所能决定的,凭借平台公司现有的经营管理能力能否在充分竞争的市场环境下生存下去是个未知数
 

四、未来展望

近期不断有城投公司宣布退出平台,并引起社会的广泛关注。这本身说明城投公司是我国投融资体制改革和债务管理的焦点。然而,就当前这一现象的出现,对利益相关方而言都会带来忽大忽小的担忧。未来走势如何?如何规避风险?结合笔者多年来对城投公司的跟踪研究,认为有以下几点意见值得关注。
 
(一)城投公司退出平台的现象仍将持续
 
随着当前政策监管的不断加码,地方政府的举债融资行为逐步规范,地方政府和城投公司的关系需要明确。这种形势下,逐步压缩或者限制了城投公司的发展空间。城投公司要想获得更多的融资支持来保证当地的项目建设任务,或者以社会资本身份参与PPP,必须要符合相关政策要求,否则,城投公司只能坐以待毙。在此背景下,无论是地方政府也好,还是城投公司也罢,城投公司宣布退出政府融资平台的现象今后一段时间内仍将持续。短期来看,可以理解成政策高压下的无奈之举;长期来看,这也是城投公司实现市场化转型的必由之路。所以,我们也不必做过多解读。
 
(二)城投公司实质转型的任务仍将艰巨
 
自常德经建投宣布退出平台后,社会上对此行为持负面看法的居多。正是说明一个多年来承担政府融资和项目建设任务的政府融资平台,完成市场化转型远非想象的那么简单。更不是单纯通过一纸公告,就真正实现了不承担融资职能,就真正实现了市场化转型。在城投公司实际的转型工作中,遇到的困难和问题比想象的多。构建完善的法人治理结构、建立现代企业制度、打造多元化业务布局、利用市场化经营管理方式、引入职业经理人制度、产生持续稳定的现金流、依托企业信用融资等,是城投公司真正实现市场化转型的重要特征在当前规范政府举债融资行为和严控系统性金融风险的形势下,城投公司要想进行实质意义上的转型,任重而道远。
 
(三)城投公司真正退出平台需要顶层统筹
 
城投公司长期以来作为地方政府举债融资的重要抓手,如今被推上了生死存亡的关口。到底该不该退出平台?对城投公司自身而言,实属无奈。在笔者看来,在地方政府财权事权不匹配的情况下,在国家控制系统性金融风险和稳增长的双重压力下,这一现象很难得到根本性的解决。这就需要中央从顶层制度角度统筹考虑,短期内需要财政部、发改委、银监会、证监会等主管部门共同协商,在认定和要求城投公司退出平台的标准上步调一致;长期来看,需要国家进一步深化投融资体制改革来保障地方政府财权事权的对等,甚至涉及到转变经济增长方式。
 




责任编辑:Chyibo

 

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