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丁伯康:常德公告拷问政府融资平台路在何方?

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:丁伯康
时间:2017-08-05 23:07 访问量:
丁伯康:常德公告拷问政府融资平台路在何方?

丁伯康博士

丁伯康博士

中国城投网首席经济学家

国家发改委和财政部PPP专家库双库专家

住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任

中国现代集团总裁兼现代研究院院长



近日,一篇《常德市经济建设投资集团有限公司关于退出政府融资平台的公告》在各大媒体和文章广泛传播,立即引起了社会各界特别是地方政府投融资平台公司和金融服务机构的广泛关注。
 
公告称,成立于1992年的常德市经济建设投资集团有限公司(以下简称“常德经建投”),享有独立的企业法人资格,长期承担常德市范围内的基础设施建设等多项业务及常德市融资平台的职能。近年来,由于集团公司扩大经营,规范管理,已建立现代企业制度,实现市场化运营。之前承担的地方债务已纳入政府财政预算,并得到了妥善安排。今后常德经建投将退出政府融资平台,不再承担地方政府举债融资职能,自主经营,自负盈亏。由此可以断定,公告发出后,看来常德经建投以一般企业的身份参与市场竞争,也以用合法角色作为社会资本、参与本地和其他地区的PPP项目了,可谓一举两得。
 
但是公告后的结果会是怎样?常德经建投未来发展的真实情形又将如何呢?目前可能无法知晓,但笔者却是非常担忧的。笔者认为,一个多年承担政府融资和项目建设任务的国有投融资平台,完成市场化转型并不会像人们想象的那么理想和简单。这就好像只要一纸公告,从账面上划清了平台公司与政府的业务责任和债务界限后,平台公司就立马转型成功了。但现实生活中,政府融资平台公司转型,比我们所遇到和想象的问题、困难多得多复杂得多。靠发个公告来撇清政府事权债务和平台公司的事权、债务之间的关系,是远远不够的。此外,这个公告,也将地方政府融资平台的转型之路到底又在何方,再一次摆到了各级政府领导和13000多家地方政府融资平台公司的面前。
 
这使笔者不禁想起,最近两年召开的“两会”上,李克强总理分别在《政府工作报告》中提出了深入推进投融资体制改革和政府融资平台转型的新要求。特别在当前我国正处于着力供给侧改革、推进新型城镇化的转折时期,要在保持经济社会平稳健康发展的前提下,通过混合所有制、员工持股和政府与社会资本合作(PPP)模式等,进一步激发国资、国企特别是地方政府投融资平台公司的活力;通过深化国资国企改革,围绕稳中求进主基调,做好政府投融资平台的业务转型和发展转型。这确实是一项非常艰巨的任务。
 
首先,实现政府融资平台的发展转型,不仅要突破现有政府投融资体制上的约束,也要适应地方融资管理方式上的改变。
如果不从根本上解决好政府投融资体制机制问题,从顶层设计入手进行深化改革,从具体方式上进行改变,那么地方政府融资平台公司的转型就会流于形式。而这种转型也决不是仅仅依靠一纸公告就可以完成的。地方政府融资平台本身就是一个天才的创造,和政府关系密不可分;地方政府对融资平台的管理和支持,由来已久。如果平台公司一下子失去了地方政府对它的业务和资源注入,那么这对于一个还没有完全具备市场化运营能力参与市场竞争的平台公司而言,无疑是釜底抽薪决绝断奶,这不是所有政府融资平台都可以立马适应的。
 
其次,政府融资平台转型需进行超前的产业布局。
2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上,李克强总理在《政府工作报告》中提出,今年要基本完成公司制改革,加快推进国资国企改革,深化混合所有制改革。对政府融资平台公司来说,通过混合所有制改革,可以引入多家不同背景和性质的股东,提高城投公司在产业投资和产业运营、管理方面的能力和效率,以加快面向市场的合理化产业布局,实现融资平台向产业化经营实体、投资控股型集团和城市基础设施运营商、服务商的转变。因此,地方政府融资平台的产业转型也是需要提前布局
 
第三,政府融资平台转型需构建科学的管理格局。
我们知道,影响政府融资平台公司体系运行和管理的因素很多,包括公司的决策机制和治理机构、内部管控体系、企业文化和人力资源等等。因此,灵活运用 “现代咨询平台公司转型六步法”,通过“清查、整合、再造、培育、优化、重建” 的组织再造流程,对政府和融资平台公司的内外部资源,进行优化重组流程再造,既可以维持和发挥好融资平台过去的能力和优势,也可以争取到更多的外部资源支持,达到为平台公司转型奠定管理基础的作用。
 
第四,政府融资平台转型需有稳定的融资渠道。
 
自2014年以来,地方政府融资平台的债务总量大幅攀升。据权威数据显示,自2011年以来,公布财务数据的城投公司的1451家中,有息债务规模(短期借款+一年内到期的非流动负债+长期借款+应付债券)从2011年末的20.64万亿元已增至2016年6月末的43.28万亿元,规模翻番。城投公司债务中绝大多数又是非政府债务,这对于本来盈利能力就弱的城投公司来说,就好像一块压在胸口的巨石,严重制约城投公司转型和发展。过往的存量债务如果不能真正剥离,或者通过新的融资进行债务化解,必然造成转型后的融资平台公司步履艰难,运营难以维持。而转型后新兴的产业投资和项目投资,又需要大量的资金投入。这些都需要融资平台具有稳定的融资渠道保证,才能够实现企业资金链良性循环和企业运转的自如。
 
综上所述,在当前国家规范地方政府举债融资和PPP运作的形势下,地方政府融资平台的发展转型迫在眉睫。我们要紧密结合各级地方政府对融资平台的不同要求和融资平台自身固有的特点,从业务、资产、资源、管理和人才等多方面进行超前布局,在争取原来融资渠道稳定不变的基础上,进一步拓宽利用社会资本、金融机构资金、社会保障基金、保险资金和境外资金的渠道。着力统筹、系统谋划未来的融资转型模式,真正建立起政府投融资平台多元化融资、专业化运作和系统化管理的良性发展模式。真正实现融资平台公司从过去的融资导向型经营导向型转变、从资产导向型价值导向型转变、从做大导向型做强导向型转变、从多元化导向型品牌化导向型转变的转变。积极慎重把融资平台的发展转型工作做稳、做实、做好。
 

责任编辑:Chyibo



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