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你只管大快朵颐,剩下的都交给我们——莆田市餐厨垃圾处置场PPP项目案例分析(三)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:薛丽丽
时间:2017-10-30 17:07 访问量:

作者简介——薛丽丽,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部项目经理,现代研究院研究员。
 
摘要:近年来,国家逐渐提倡与鼓励采用PPP模式运作如污水处理、垃圾处理等环保类项目,但实际操作过程中由于多方面不可控的因素,致使落地的环保类项目数量并不可观,尤其是餐厨垃圾处理PPP项目。因此本文希望通过对已落地的莆田市餐厨垃圾处置场PPP项目的实施过程进行概况简述与要点分析,基于实际情况与我司自身累计经验总结出若干可参考的项目实施难点和亮点,为后续同类项目的顺利实施奠定基础。
关键词:餐厨 垃圾分离 收运处一体化 PPP 目标处理量
 

一、项目背景和项目概况

(一)项目背景
 
本项目位于福建省莆田市秀屿区。因城镇化进程不断加快,莆田市城市餐厨垃圾产生量越来越大,据不完全统计,目前莆田市每天产生的各类生活垃圾达1000多吨,其中餐厨垃圾约100多吨,严重影响莆田市的环境卫生状况。为有效解决餐厨垃圾对环境的污染和公共卫生安全的危害,莆田市政府积极推进餐厨垃圾收、运、处系统的建设工作,推行餐厨垃圾资源化、无害化和减量化处理,改善城市环境污染的状况,促进城市健康、稳定发展。
 
(二)项目概况
 
本项目所属行业为市政工程-垃圾处理。项目总投资额为22781.01万元,其中一期建设投资额为18781.68万元,二期建设投资额为3999.33万元。项目建设总规模为300t/d餐厨垃圾、50t/d地沟油的处置系统。其中一期建设50t/d地沟油、100t/d餐厨垃圾处理线;二期增加200t/d餐厨垃圾处理线。项目处置场总用地面积为57333.56㎡,建(构)筑物占地面积11925㎡,总建筑面积12020㎡。项目PPP合作期间为25年,其中建设期为1年,运营期为24年。项目资本金设置为5000万元,其余建设资金由项目公司通过长期借款等方式筹措。
 
(三)项目实施
 
本项目于2016年6月完成PPP咨询服务机构的采购,项目实施机构为莆田市环境卫生管理处。同年8月完成两论评审并在9月组织开展项目的市场测试会;在2017年1月完成项目实施方案的评审后于次月开展资格预审评审工作,并在同年6月完成全部采购工作。项目的中标单位为中国环境保护集团有限公司,中标单位于2017年8月完成项目公司(中节能(莆田)再生资源利用有限公司)的设立,现已进入项目施工环节。
 

二、案例基本情况

(一)项目运作模式
 
考虑到收运体系的不完善性及收运难度,经莆田市人民政府研究决定,将餐厨垃圾的收运和处置分离,餐厨垃圾的收运部分由莆田市人民政府指定的国有企业新设立一家全资子公司负责,处置部分采用BOT(建设-运营-移交)运作模式由莆田市环境卫生管理处作为项目实施机构通过公开采购的方式选择合适的社会资本独资设立项目公司负责,项目的PPP运作模式如图1所示。
 
本项目合作期限约定为25年,由项目公司负责合作期限内餐厨垃圾项目处置部分的投资、融资、建设、运维、管理工作,包括但不限于(一期、二期)工程建设投资、车辆的采购及追加投资、工艺设备的运行维养、有效资产更新改造、餐厨垃圾处置服务以及项目部分产出物的附带经营。在项目建设期及运营期内通过投资建设、更新改造所形成的所有项目资产归莆田市人民政府所有,包括但不限于划拨用地、建(构)筑物、地上附着物、技术专利、设备配件以及车辆等。
PPP运作模式示意图
图1    PPP运作模式示意图
 
(二)项目交易结构
 
1、项目投融资结构
 
本项目政府方不参股,项目公司由中选社会资本独资设立。项目资本金为PPP总投资额的20%,项目注册资本设置为5000万元,注册资本在项目公司完成工商登记注册后15日内一次性到位。在项目合作期前5年,中选社会资本不得转让其所拥有的项目公司股权;5年之后,经项目实施机构书面同意,中选社会资本可以转让其在项目公司的股权,莆田市政府或莆田市国有企业有优先收购权。
 
2、回报机制
 
本项目回报机制为可行性缺口补助,项目主要收入来源为政府可行性缺口补助、部分产出物附带经营收入和税收返还收入。可行性缺口补助金额根据中选社会资本的投标报价及餐厨垃圾的处理量确定;产出物经营收入根据项目整体工艺设计确定,前期不对其进行限定;税收返还收入主要包括产出物增值税的即征即返,根据附带经营收入情况确定。项目投资回报机制如图2所示。
项目投资回报示意图
图2    项目投资回报示意图
 
(三)项目合同体系
 
本项目基本合同协议体系如图3所示,若发生《PPP项目合同》中列示的违约条款和提前终止条款,则按项目合同的约定执行。
项目PPP合同体系
图3    项目PPP合同体系
 
(四)项目监管
 
本项目设置入驻监管机制,由项目实施机构委派代表成立行业监管科入驻项目公司,项目公司必须为其提供设施配套齐全的办公地点,同时要增设一套监控监管设备,便于行业监管科实时监管处置场内部的运行情况。行业监管科监管内容主要包括项目公司运行情况、餐厨垃圾处理运行情况、餐厨垃圾实际处理量和产出物的质量、产出物的销售情况、设施维护以及可行性缺口补助等。
 
(五)风险分配特点
 
本项目关键风险中,政府信用风险、法律变更风险、法律及监管体系不完善风险、政府决策失误/冗长风险、市场竞争(唯一性)风险由政府方承担;融资风险、完工风险、技术风险和运营风险由项目公司承担;不可抗力风险、通货膨胀风险、市场需求风险和环保风险由双方共担。
 

三、项目难点及亮点

 
作为已落地并实施的新建类餐厨垃圾处理项目,本文根据实际操作经验总结出莆田市餐厨垃圾处置场PPP项目在准备和采购环节的若干难点及亮点。
 
(一)定制运作方式,确保项目可行性
 
目前已落地的餐厨垃圾处置PPP项目多使用“收运处一体化”的运作模式,在市场收运体系完善的前提下,一体化的运作模式有助于社会资本充分发挥自身优势,自主把控收运处全过程,通过与餐厨垃圾产生单位的有效合作达到互利共赢的目的。
 
本项目的实施是建立在莆田市还未推行餐厨垃圾收运体系的前提下,市场上私下倒卖餐厨垃圾和废弃油脂的现象严重,餐厨垃圾的收运存在极大的不确定性。若一开始就执行“收运处一体化”可能存在“无餐厨垃圾可收”而导致项目无法正常有效运营的结果,从而降低项目的市场吸引力。因此,为了确保项目的可操作性,提升项目的市场吸引力,本项目将餐厨垃圾的收运环节和处置环节分离。餐厨垃圾的收运交由莆田市人民政府指定的国有企业新设立一家全资子公司负责,餐厨垃圾的处置则采用PPP模式通过公开采购的方式交由合适的社会资本独资设立项目公司负责。
 
由执法力度强、部门协调便利、市容环保宣传责任高的国有企业负责餐厨垃圾的收运工作,不仅转移了项目公司在收运部分的风险,还能快速建立完善有效的收运体系,为后续的“收运处一体化”打下基础。同时,本项目设置股权收购机制。当莆田市人民政府已在莆田市内建立完善的餐厨垃圾收运体系,并辅以健全的法律法规和地方政策条例时,可在PPP项目合作期内提出要求由项目公司按市场评估价全资收购政府为此项目单独设立的餐厨垃圾收运公司,届时项目公司与实施机构可共同聘请第三方机构对收运公司进行资产评估。该股权收购机制一旦发生,收运、处置分离模式将转变成餐厨垃圾收运处一体化模式。
 
(二)合理化回报机制,保障项目运营效益
 
项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性,是PPP项目运作成功的关键。根据项目自身经营属性,PPP项目总体回报机制有三种,如表1所示:
 
表1    PPP项目回报机制
PPP项目回报机制
 
目前已落地同类项目主要的回报机制是可行性缺口补助。例如,浙江省绍兴市循环生态产业园(一期)餐厨垃圾处理厂项目的回报机制为可行性缺口补助,其主要经营收入来源为粗油脂和营养土;海口市餐厨垃圾无害化处理工程的回报机制为可行性缺口补助,其主要经营收入来源为沼气。
 
本项目也同样具备一定的经营属性,收入来源主要是产出物的附带经营收入,产出物的种类根据项目公司的整体工艺确定。由于项目前端的餐厨垃圾处理量存在不稳定性,间接导致产出物的量不稳定,从而增加项目的运营风险,减少项目的运营收益。同时,项目产出物的整体经营规模较小,不足以弥补项目的建设和运营成本,需要依靠政府的补贴来弥补项目成本并获得合理回报。因此,出于降低项目运营风险,保障项目正常运营的考虑,本项目最终采用的回报机制为可行性缺口补助。
 
(三)充分披露信息,提升市场响应度
 
相较于生活垃圾和污水处理领域,具备丰富餐厨垃圾处理经验的社会资本并不多,因此确保项目足够的市场关注度是项目顺利推荐的关键所在。
 
一方面,本项目分别组织开展了市场测试会和外出考察工作,通过发布市场测试公告邀请潜在社会资本参加市场测试会,并通过书面答卷、现场答疑等方式对市场测试内容给予相应的意见反馈。到场的潜在社会资本纷纷提供自身在运营的可供参观考察项目,供外出考察小组参考借鉴;另一方面,在项目采购环节,我方联合莆田市采购办在国家及地方政府采购网上发布公告,并严格按照PPP采购流程开展公开采购工作,保障项目信息的传播及项目采购的公平性。同时,我司根据前期调研、市场测试以及外出考察的情况,合理设置资格预审条件,促进潜在社会资本的参与积极性,最终由5家社会资本顺利通过本项目的资格预审。
 
(四)明确设计主体,保留项目提升空间
 
根据市场调研结果,我国目前餐厨垃圾的处理工艺以“厌氧发酵”为主,但随着科技发展与技术更新,餐厨垃圾的处理工艺不断往“缩小占地面积、降低成本”的方向更新,市场上渐渐兴起如“蝇蛆养殖”、“黑水虻养殖”等新型处理工艺。同时,每家社会资本的处理工艺多少都存在个性化改造。若在前期将本项目的处理工艺明确,可能导致后期项目运营与是市场脱节,影响项目的运营效益。
 
因此,本项目在前期只做主体工艺的限定。项目主体工艺为“预处理+厌氧发酵”,辅助工艺不做限定,产出物根据各社会资本的处理工艺确定。社会资本需要带设计方案投标,在已有的基础上优化项目处理工艺及运营方案,充分发挥各社会资本的优势,达到评标效益最大化。
 
(五)设置目标处理量,平滑项目过渡期
 
本项目的餐厨垃圾收运虽已分离,交由国有企业负责,但前期仍然存在“收运难,无餐厨垃圾可处理”的情况。同时,参考其他同类项目,前期若按实际餐厨垃圾处理量进行补贴额的计算,基本无法弥补项目公司的建设和运营成本。基于上述因素的考虑,我司向项目实施机构提出设置目标处理量的建议方案,经前期的财务测算推出,若要覆盖项目的建设和运营成本并保留一定的利润空间,项目一期目标处理量应不少于60t/d;二期目标处理量不少于150t/d。
 
若项目公司实际的餐厨垃圾处理量小于目标处理量,则为保证项目公司能够维持正常的运营,政府将按照目标处理量计算可行性缺口补助金额;若项目公司实际的餐厨垃圾处理量超过目标处理量,则政府将按照实际的餐厨垃圾处理量计算可行性缺口补助金额。
 
(六)设定二期启动条件,同步项目实际运营
 
根据可研的设定,项目的二期启动时间为合作期限的第5年。我司认为这样的设定并不合理,因为一期的处理规模为100t/d,在项目实际的运营中可能存在餐厨垃圾的处理量提前达到一期处理规模上限或者到第5年仍然无法达到一期的处理规模。粗略设定二期的启动时间对项目的实际运营影响显著,因此我司提出如下解决方案:
 
1)项目二期工程预计于PPP项目合同签订的第五年开始动工,若实际餐厨垃圾处理量提前达到一期规模的80%,项目公司应在达到当年开始二期工程建设;
 
2)若在PPP项目合同签订的第五年餐厨垃圾实际处理量仍未达到一期规模的80%,则可启动PPP项目合同中设定的再谈判机制,项目实施机构与项目公司共同商定该项目二期工程的延期或取消,以及对因二期工程未按预期动工给项目公司带来经济损失的补偿。
 
上述解决方案既避免了因餐厨垃圾的收运量提前达到一期处理规模而导致餐厨垃圾无法及时处理和存放,引发环保风险的现象发生;又能为5年后餐厨垃圾的收运量始终无法达到一期处理规模提供保障措施,防止不必要的资源浪费而影响项目的整体效益。
 
(江苏现代业务热线:18260000201,PPP咨询:025-5260 6680)



责任编辑:Chyibo

 

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