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PPP模式进入餐厨垃圾处置行业的现状解读(餐厨垃圾处理PPP模式专题之一)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:薛丽丽、余秀娟
时间:2017-10-25 16:55 访问量:
餐厨垃圾处理PPP模式专题
 

​编者按

近年来,随着我国各大城市餐饮业的快速发展,餐厨废弃物产生量连年递增,各地政府开始探索餐厨垃圾管理新模式,但由于产业模式不成熟等多方面的原因,餐厨垃圾处理行业的发展一直面临困境。

近期,国家对PPP模式的大力推广,无疑为建立餐厨垃圾处理行业的可持续发展模式带来了新的希望。对于从事餐厨垃圾处理的企业而言,不仅应对这个市场的脉络、行业的特点了如指掌,更应对餐厨处理PPP项目的运营原则有深入理解,利用好目前的PPP发展机遇,在行业内获得领先的机会。

基于此,江苏现代咨询特推出研究团队对餐厨垃圾处理PPP模式的一系列专题研究,每天发布一篇研究成果,希望抛砖引玉、引发启迪,敬请关注。


PPP模式进入餐厨垃圾处置行业的

现状解读


作者简介

薛丽丽,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部项目经理,现代研究院研究员;余秀娟,系系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员,现代研究院研究员。

 
摘要:目前根据项目具体收运环节的难易程度,餐厨垃圾处置模式分为收运处一体化和收运、处置分离两种模式。借鉴常州市的餐厨垃圾处置项目的成功案例,餐厨垃圾处置引入PPP模式可从特许经营定价、风险共担、政府监管等方面进一步完善市场机制。
关键词:餐厨垃圾  处置  PPP模式

 
近年来,随着国内消费水平的提高和互联网经济的促进,餐饮行业在城市的发展进一步扩张,而其带来的餐厨垃圾、地沟油等问题也屡屡成为社会关注的焦点。但目前,我国大部分城市还未建立专门的餐厨垃圾处置场,为数不多的项目也是以政府投资为主。
 
另一方面,有研究数据表明,每增加一个城市人口,基础设施投资至少增加1万元,依据我国城市化的发展目标,21世纪最初的20年,城市人口将增加3.5亿-5亿人,意味着年均城市基础设施投资需要1750亿元-2500亿元。如此巨大的资金投入,单靠国家财政支出己经无法满足,这也直接导致了如餐厨垃圾等问题难以依靠传统模式解决。
 
PPP项目融资模式是政府利用市场机制筹集资金、吸引社会资本加入基础设施建设的一种融资方式,是政府弥补基础设施建设资金缺口和提高项目运作效率的有效途径,从而改善基础设施建设中存在的投资收益低、运营管理水平差、效率低下等问题。相较于传统的融资模式,PPP融资模式的融资基础由原先的政府信用转变为项目的收益和现金流量,项目发起人的出资比例降低,风险分担的对象为所有的 项目参与者,会计处理上为表外融资,不再出现在社会资本的资产负债表上。PPP项目融资模式的引入无疑为餐厨垃圾的处置工作开辟了新道路
 

一、PPP模式下餐厨垃圾的处置模式

通过对已成功实施PPP模式的项目案例研究,目前餐厨垃圾处置模式主要有收运处一体化和收运、处置分离两种模式,部分地区还将厨余垃圾和废弃油脂分开收运和处置或在已实施PPP模式的前提下实行废弃油脂完全市场化。虽然国家相关政策更提倡餐厨垃圾处置一体化模式,但在实际情况中,需要根据地方的政策环境、企业的资质条件、社会整体氛围等来决定适合的运作模式。

(一)餐厨垃圾一体化处置

目前使用PPP模式(主要为BOT模式)将餐厨垃圾的收集、运输、处置一体化运作的城市主要有北京、西宁、兰州、苏州、徐州等。西宁的政策环境较为成熟,2008年开始实施《西宁市餐厨垃圾管理办法》和《西宁市餐厨垃圾管理办法实施方案》,第二年紧接着颁布《西宁市餐厨垃圾管理条例》,进一步完善餐厨垃圾收运处置的法律体系。西宁政府采用多部门协作和联合执法方式,执法力度大,且处罚金额高,对未经批准从事餐厨垃圾收集、运输和处置活动的,在没收违法所得的基础上处10000元以上30000元以下的罚款,有效打击非法收运和处置餐厨垃圾的个人和单位。同时,西宁政府要求餐厨垃圾产生单位同时、分别与政府主管部门和青海洁神环境能源产业有限公司(项目公司)签订《餐厨垃圾收运责任书》和《餐厨垃圾收运处置合同书》,且在BOT的运作模式下,对项目公司给予必要的财政补贴,保障了项目公司的可持续经营。基于BOT建设的一体化运作模式下,项目公司的积极性较高,收运处置能较好衔接,提高餐厨垃圾收运处置的资源化和无害化程度。

(二)餐厨垃圾分离处置

以宁波、青岛为代表的部分城市目前使用的是餐厨垃圾收运、处置分离模式。宁波的餐厨垃圾收运工作由各区环卫部门负责,通过公开招标的方式委托4家中标企业负责,收运的餐厨垃圾由获得特许经营权的社会资本进行资源化、无害化处理,其中厨余垃圾由宁波开诚生态技术有限公司负责处理,废弃食用油脂(“地沟油”)由宁波绿环化工有限公司等3家企业负责处理。青岛也是采取“统一收运、集中处理”的方式,授予各区的环卫公司特许经营权组建专业收运队伍收运辖区内的餐厨垃圾,餐厨垃圾处置则通过BOT运作模式交由中标社会资本组建的项目公司负责。“青岛模式”将废弃油脂与餐厨垃圾分开处置,分别通过BOT模式交由不同的项目公司负责。

(三)处置模式选择的影响因素

是否实行餐厨垃圾收运处置分离最大的关键点在于收运环节的难易程度。如果地方的相关政策不完善,对非法收运的打击力度不大,缺乏具有一定地方影响力和实力背景的地方性企业,本文建议政府采用餐厨垃圾收运处置分离的措施,由政府或其指定部门负责餐厨垃圾的收运工作,通过PPP模式引进具备先进工艺和管理技术的社会资本负责餐厨垃圾的处置工作;反之,若地方政府已出台完善的政策条例,加大打击非法收运处置的力度,制定多部门联合监管体系,且具备实力雄厚、有地方影响力、跟政府有良好沟通的地方性企业,则鼓励地方政府实施餐厨垃圾收运、处置一体化的模式,通过PPP模式交由地方性企业来运作。
 

二、PPP模式的创新

随着PPP模式在餐厨垃圾行业运用范围的扩大,PPP模式创新的理念被逐渐提出和倡导,地方政府开始推行个性化定制PPP模式,即根据地方的实际情况制定适用性强的PPP模式。
 
常州市的餐厨垃圾处置项目就是一个PPP模式创新的范例。常州市餐厨垃圾处理项目是为了响应省政府开展餐厨垃圾处理工作的要求,由常州市城管局和江苏维尔利环保公司共同完成的PPP项目。双方最初的合作属于应急处理工程,由市城管局负责餐厨垃圾的收集和运输,江苏维尔利环保公司负责餐厨垃圾处理设施的建设和运营。通过双方的不断学习和改进,逐渐形成了较为完善的收运体系、监管机制和技术设备,在应急处理工程运行一年多后,双方进行了后续长达25年的PPP项目合作。
 
常州市PPP项目的成功运行充分体现了合作关系的重要性,基于缺乏经验和市场信息的前提下,常州市政府先与企业建立伙伴关系,不仅给政府提供了解技术和处理成本的机会,也为企业提供技术发展的试验平台,为项目的成功实施奠定基础,也开创了在特许经营协议中设定试运营期价格补贴的先例,是城市垃圾处理在技术和业务领域的一大创新。
 

三、对餐厨垃圾行业引进PPP模式的进一步思考

在餐厨垃圾行业引进PPP模式不仅缓解了政府的财政支出压力,撬动市场经济,还在一定程度上提高项目的运营效率。然而,就最近十年的PPP项目运行情况来看,餐厨垃圾处置的市场机制还可以从以下几方面完善:

(一)明确项目特许经营定价的标准

由于国内餐厨垃圾处置项目成功案例较少,且缺乏有关技术和运行方面的实际数据和经验,特许经营定价成为政府最直接面对的难题。建议项目实施机构多方面了解餐厨垃圾处理运营情况和产品行情,并开展实地跟踪调研,对处理成本和项目运行成本进行细致的测算,对项目处置费补贴有明确的认识,从而确定特许经营定价原则。

(二)充分利用风险共担原则降低经营风险

对于餐厨垃圾处理项目,是否能够收集到足够数量的餐厨垃圾存在很大不确定性,构成了项目公司的经营风险。对此,可以借鉴常州市在特许经营协议中设定试运营期价格补贴的做法,再根据实际情况进行价格调整,同时,政府做好前期可行性研究等工作,以降低项目公司未来的运营风险。

(三)加强特许权的监管

目前我国普遍存在政府对授予垃圾处理服务垄断权的监管缺失或不到位问题,不利于保障公众利益。建议加大政府的监管力度,尤其是对垃圾处理项目从招标到实施运营这一系列过程的监督,督促项目公司长期的垃圾处理技术的发展和垃圾处理水平的提高。
 
 





责任编辑:Chyibo

 

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