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PPP项目监管的理论、实践与建议(余秀娟)

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:余秀娟
时间:2017-06-22 15:39 访问量:
PPP项目监管的理论、实践与建议

​作者简介

余秀娟,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员,现代研究院研究员。

摘   要:基于社会公众对公共服务需求的不断增加和我国城市建设投融资改革,PPP项目顺势发展,但是现阶段PPP项目监管不到位或缺失,阻碍其健康发展。本文基于PPP项目监管的三大理论,研究英国、韩国发达国家的PPP监管经验,立足我国PPP监管现状及问题,从立法为先、加强以全生命周期为重点的行政监管和社会监督三个方面给出具体的监管建议。

关键词:PPP  立法  行政监管  公众监督

引  言
 
随着工业化与城镇化的不断推进,人们对公共产品和公共服务日益增长的需求,与政府相应供给能力不足之间的矛盾凸显。为解决财政资金短缺和公共服务管理效率低下,近些年我国大力发展公私合作伙伴关系(PPP),鼓励和引导社会资本参与公共设施和公用事业的建设运营。
 
PPP项目的显著特征就是多方利益主体的参与,主要是三类活动主体,即政府部门、社会资本方和其他利益相关者(包括公共服务的消费者、为项目建设与运营提供产品或服务的供应商、金融机构等)。目前我国PPP发展还处于摸索阶段,项目公益性目标的顺利实现有赖于监管体系,如何进行PPP项目监管成为需要深入研究的重要课题。
 

一、PPP项目监管的理论基础

(一)不完全契约理论——立法

罗纳德•科斯(Ronald H.Coase)在《企业的性质》(1937)中第一次提及契约的不完全性,即“由于预测的困难,关于商品或劳务供给的契约期限越长,那么对于买方来说,明确规定对方该干什么就越不可能,也越不合适”,之后由格罗斯曼和哈特(Grossman &Hart,1986)、哈特和莫尔(Hart&Moore,1990)对理论充实、完善后共同创立。不完全契约理论认为,人们的有限理性、信息的不完全性及交易事项的不确定性,使得明晰所有的特殊权力的成本过高,拟定完全契约是不可能的,不完全契约是必然和经常存在的。不完全契约理论强调契约签订时不能明确各种或然情况,并主张在自然状态实现后通过机制设计或制度安排来解决履约过程中的逆向选择、道德风险和敲竹杠等问题。
 
在PPP模式下,政府和社会资本的契约是以PPP合同来约定双方在项目全生命周期的各自权利与义务。由于PPP项目周期长达10-30年,未来或然情况不能预见或约定成本过高,以及双方的有限理性和在项目周期内的信息不对称,因此PPP合同表现出典型的不完全契约。这种不完全性很可能会导致项目前期的最优契约失效,进而PPP项目难以实现预定的公益性目标。

(二)政府规制理论——行政监管

1、公共利益理论

公共利益理论的传统观点认为,政府代表公共利益进行管制是为了抑制市场固有的不完全性缺陷,纠正因自然垄断、外部性、信息不对称等市场失灵而导致不公平、低效率的现象,对行业中微观经济主体行为进行直接干预,从而维护公众利益。公共利益理论解释了政府监管的必要性,为政府监管提供了理论依据,其主要的假设前提是政府代表公共利益。
 
PPP模式中社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,部分行业本身带有垄断性质,如供水供电行业等;基础设施和公用事业建设运营具有明显的外部性,如污水处理可以产生正外部性;在公私合作过程中,往往会出现信息不对称,如在招标立项阶段,政府相对于社会资本方对项目情况更具信息优势。因此,通过PPP模式提供公共产品和公共服务,需要政府进行监管,避免私人部门通过垄断定价获得超额利润,解决信息不对称问题,保护公共利益。

2、委托代理理论

经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易,交易中有信息优势的一方称为代理人,另一方则为委托人,且双方追求的利益目标可能不一致。委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础之上,委托人对代理人可能发生道德风险和逆向选择的行为进行监管,使委托人和代理人的最大目标趋于一致,减少双方潜在的利益冲突。
 
我国PPP模式中的委托代理关系主要表现在四个层次:第一,公众将决策权委托给人民代表大会;第二,人民代表大会委托政府相关部门进行投资决策,合理选定PPP项目;第三,政府与社会资本方共同将投资项目委托给项目公司建设运营;第四,项目公司委托建筑单位、运营商等负责具体专业事项。在PPP项目全生命周期内,政府以公共利益最大化为目标,而私人部门追求利润最大化,政府有必要在项目不同阶段实施政府监管,保证公共利益最大化。
 

(三)利益相关者理论——公众监督

目前理论界对项目利益相关者普遍认可的定义,即“积极参与项目,或其利益因项目的实施或完成而受到积极或消极影响的个人和组织,他们还会对项目的目标和结果施加影响”。利益相关者理论的主要内容在于利益相关者分析,其关键论点是弱化股东利益至上,强调利益相关者利益最大化。该理论认为任何一个公司或项目的发展都离不开各利益相关者的投入或参与,企业或项目追求的是利益相关者的整体利益,而不仅仅是某些主体的利益。
 
就PPP项目而言,除了政府相关职能部门、社会资本方和项目公司外,利益相关者众多,如最终的消费者、建筑单位、运营商、银行机构、保险机构等。从某种意义上说,PPP项目能否达到预期成果与利益相关者之间的利益冲突能否有效协调是密切相关的,因此利益相关者之间形成共同参与理念,主动监督项目全生命周期的各个阶段,保障项目顺利完成。

二、国外PPP项目的监管经验与借鉴

根据PPP监管机构的中央与地方权力分配关系,将国外PPP项目监管模式划分为三种:中央主导模式(以英国、韩国为代表);地方自主模式(以美国、澳大利亚等国为代表);平行混合模式(以德国、法国等国为代表)。本文选取英国、韩国PPP模式较为成熟的代表性国家,对其PPP实施与监管模式进行比较研究,从而为我国PPP项目提供监管经验。

(一)英国监管模式

英国是最早采用PPP模式开展基础设施建设的国家之一,其PPP模式发展大致经历两个阶段:自20世纪80年代后期推进公用事业私有化改革,英国政府于1992年开始正式实行PFI(Private Finance Initiative,私人融资计划);2010年以后,在对PFI进行改革的基础上推出PF2模式。英国公用事业的监管模式改革包含在民营化改革进程中,主要包括完善法律、建立独立的监管机构、引入市场竞争。
 
1、立法先行。英国进行城市公用事业PPP模式,采取立法先行策略,使改革具有法律依据和实施程序。例如,1989年英国政府颁布允许自来水公司民营化的《自来水法》,以法律条文形式授予自来水公司特许经营权,并就自来水公司的生产运营实施管制;1989年其颁布了《电力法》,把电力企业分割为电网、分销和生产公司。到目前为止,英国没有对PPP模式进行专门的立法,但现有《公共合同法》和《公用事业单位合同法》成为确立PPP运作最重要的两项制度,具体的细项规范性文件包括《关于公私协作的新指引:公共部门参股PF2项目的条款磋商》、《PFI/ PPP采购和合同管理指引》、《PFI/ PPP金融指引》等。这些文件从不同层次为PPP模式提供了法律支撑和具体操作指引。
 
2、设立全国性的政府监管机构。英国的PPP项目都需经由财政部审批通过,其中财政部下成立的基础设施建设局(IUK),完全由中央政府提供预算资金,统一负责PPP管理工作,而且在各地各个产业设置分支管制机构,由负责各产业的国务大臣委任总监,并授予其发放企业经营许可证,管制企业产品的价格、质量以及投资等行为的法定权利。此外,英国财政部与地方政府协会成立专门性PPP中心——地方合作伙伴组织,主要为政府提供PPP项目技术支持和评估服务。
 
3、实行有效竞争和最高限价监管政策。在管制方法上,相继采取了特许招投标、最高限价管制模型、区域间竞争等激励性管制手段,以最大限度地在这些产业内引入竞争。依据通货膨胀率和企业的生产效率增长率,确定最高限价,企业在不超过规定的最高限价前提下追求利润最大化,这样就能使企业通过竞争和不断提高生产效率来取得较多的利润。
 
4、加强社会监督。在自然垄断产业建立专业的消费者组织,如根据《电力法》建立独立于电力管制办公室和电力企业的电力消费委员会,代表着消费者的利益。同时建立、健全听证会制度,在制定和调整涉及政府、企业和消费者之间利益的政策时,都需要实行听证会制度,接受社会监督。 

(二)韩国监管模式

系统的PPP法律制度是韩国PPP监管的最大特色,同时韩国设立专门的PPP机构负责PPP政策的制定监管。 
 
1、系统的法律体系。韩国在1994年出台首部PPP法——《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》,以此规范PPP项目的实施。经过多次修订,于2005年形成《民间参与基础设施法》,对适用民间投资的项目范围、选择的PPP模式等都进行完善。目前韩国已建立起比较系统完善的PPP法律体系。 
 
2、专门的PPP机构。财政部主要负责制定和执行PPP政策,制定国家投资计划以及国家预算。同时设立PPP审查委员会,该委员会由财政部长、负责部委采购的副部长以及私人部门专家组成,基础设施规划部为其秘书处,对PPP项目的通过与否起最终决定作用。此外,在韩国发展部内部设立公私基础设施投资管理中心(PIMAC),负责发布年度PPP计划以及编制PPP指南,提供具体可操作的指引。

(三)对我国PPP项目监管的启示

经济发达国家公共事业监管改革经验,对我国构建基于PPP模式的城市基础设施政府监管体制具有重要意义。借鉴以上国际经验,可得到以下启示:

1、完善的法律法规是有效监管的基本准则。 

根据发达国家的经验,在市场化改革之前,都制定了健全的相关法律,用以明确监管机构的职责、权利、监管内容和方式等,从而实现依法监管,确保了监管的有效性。建议我国在引入社会资本和市场竞争机制之前,先制定适用的法律为监管依据。 

2、设立独立的监管机构是有效监管的重要条件。 

确保监管机构独立于其他政府部门和企业,划清职责界限,这将有利于监管权力的集中,这样政府监管机构才能对被监管企业进行有效的权力制衡和约束。 

3、明确监管重点是有效监管的关键。 

与发达国家不同的是,我国公用事业领域的私有化程度相对较低,在现阶段通过PPP模式引入市场竞争机制和私人投资者的同时,要避免因公用事业私有化经营改革中出现垄断现象。因此,需要加强项目生命周期内各个阶段的项目监管,有重点的监管(如价格、质量、绩效监管)是政府有效监管的关键。

三、我国PPP项目监管的现状与问题

(一)监管法律法规建设滞后

发达国家的经验表明,PPP项目顺利实施离不开完善的法律、政策框架作为支撑和约束。目前我国PPP模式还处于发展初期,并没有针对PPP模式而设立专门的法律法规。现行法律层面中没有系统、完善的对PPP项目全生命周期进行规范和指导的立法,所涉及到的招投标法、合同法、公司法、民法通则、建筑法、政府采购法等法律,内容较为分散且适用范围相对较窄,法律之间可能还存在相互矛盾的现象,不能适应PPP项目实践的需要。各部门、各地区颁布了一些行业管理办法,如在2015年6月1日开始实行的六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称25号令),以及国家发展改革委员会按照国务院的部署和要求,在25号令的基础上牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》。但这些部门办法和条例缺乏权威性、强制性,也没有解决PPP实践中的法律冲突问题。PPP项目的实时操作和监督管理缺乏有力的法律依据,无法为PPP项目的成功实施做支撑。

(二)政府监管机构不独立

由于缺少专门的PPP法律规定监管机构,诸如监管机构人员组成、机构设置等,导致我国现有PPP项目监管政出多门、监管混乱,其中财政部门、发改委均对PPP发展要求有相关规定,同时交通、住房和城乡建设、市政管理等业务部门在监管体系中都扮演着重要角色。部门之间监管责任边界缺失,监管职能交叉或监管缺位,最终会导致行政监管效率低下,损害公众利益。
 
此外,政府部门作为PPP项目中的参与者,和社会资本处于同等地位,理应接受监管。如果监管机构不具备独立性,政府部门在PPP中既是参赛者,又是裁判员,在PPP项目建设运营中可随意违约,不遵守合同约定,这会使社会资本处于不利地位。在某些PPP项目中,政府授权地方城投公司作为项目出资方参与项目运作,同时城投方又作为项目实施机构负责项目监管和绩效考评工作,缺乏独立性。 

(三)社会监督体系不完善,社会监督流于形式

公众作为公用事业和基础设施的主要服务对象,需要在PPP项目实施过程中发挥重要的监督作用,来保证自己的需求和利益得到满足。但是许多地方的社会监督体系不完善,造成公共产品的质量和服务效率受到威胁。一方面,由于公众对PPP项目的监督责任意识不足,不能把自身作为项目的参与者,对项目的建设和运营进行监督,并提出合理化建议;另一方面,地方缺少公众与政府之间的互通平台,公众不能采取有效的方式对PPP项目出现的问题进行监督,无法快速将发现的问题及时反应到上级部门。因此,PPP项目所在地的社会监督体系不完善,导致需要发挥重要作用的社会监督流于形式。

四、加强PPP项目监管的建议

就PPP项目监管,财金〔2014〕156号中明确“建立履约管理、行政监管和社会监督‘三位一体’的监管架构”。本文结合监管理论与实践经验,分别从立法、行政监管、社会监督三方面给出具体监管意见,并重点阐述项目全生命周期内行政监管的重点。

(一)建立健全的PPP项目法律法规体系

基于不完全契约理论,完善的法律法规是PPP项目顺利实施的前提条件。我国PPP项目发展应效仿韩国,做到立法为先,即制定PPP专门法律,建立健全的PPP项目法律体系。首先,需要由立法机关制定一个国家性专门的法律,作为规范政府部门和社会资本行为的基础。在法律体系不完备的情况下,国家性立法从宏观上规定特许经营权的授予、税收、产品的价格和质量、项目监督等,以调动社会资本的积极性,使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力。其次,在国家统一立法的基础上,考虑各地区的差异性要求,地方政府出台单项法规,有利于最大限度地对地方PPP项目进行调整。国家性立法可以解决单独立法权威性不足的问题,地方性法规可以深入到国家性立法所不能涉及的具体微观问题。所以需要国家立法与地方立法相结合,互相补充,建立健全的PPP项目法律体系。
 
国家层面除了需对PPP专门立法外,还需根据基础设施和公用事业的行业领域特点,制定行业专门法规和管理办法。建议借鉴英国和韩国以立法为先导的监管经验,即在立法机关颁布特定产业的相应法律基础上进行监管体制改革,明确监管机构监管的职责与权限范围、监管的政策目标、监管的内容及方法,以便监管机构能依照执行。如英国,在上世纪80年代相继颁布了《自来水法》等一系列法律法规。 

(二)加强以项目全生命周期为重点的行政监管 

由于PPP项目的特殊性,政府行政监管容易偏离监管目标,建议设立综合性独立监管机构,独立于政府行政部门和政府代表方。独立监管机构一方面对项目进行全生命周期监管,保障项目高效顺利推进;另一方面有效解决政府部门和社会资本之间的利益冲突,保证政府监管行为的公正、公平。 
 
综合性独立监管机构的权力应由国务院授予,独立于行政部门,独立地进行监管活动,下设各省市专业的独立办公室,成员通常是该领域的专家,熟悉相应领域的专门知识。综合性独立监管机构在政府授权下制定各项监管的规章制度,并有权执行各项规章制度,还可以对传统行政监管部门的监管行为是否合理进行监督。在国家层面,综合性独立监管机构主要负责制定PPP项目监管流程、监管机制,建立PPP项目全过程风险预警指标、风险控制系统,和立法部门、行业主管部门以及外部财务法律专家共同起草PPP法案、公用事业管理办法等。在各省市层面,综合性独立监管办公室依据监管流程执行监管工作,包括社会资本准入监管、质量监管、价格监管、合同执行监管、国有资产监控和绩效考核评估等。 
 
PPP项目周期长,涉及到项目准备、建设、运营和移交四个阶段。财金(2014)113号文明确“PPP项目监管的负责部门是项目实施机构,即政府或其指定的有关职能部门或事业单位,负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。PPP综合管理机构应参与项目周期全过程监管,主要对私营部门的准入、成本、价格、服务和质量安全、环境等实施专业化监管。在项目每个阶段都侧重不同的监管重点:准备阶段,项目监管的重点为社会资本准入监管(保证采购流程的公平性和合理性)和PPP合同设计(合同内容和重要边界条件);项目建设期主要对工程进度、建设质量和建设成本进行重点监管;项目运营阶段监管的重点包括绩效考核、价格监管、质量控制和财务监控;到最后的移交阶段,为确保公共部门利益需要对项目的产权、合同执行情况和评估结果作重点监督。

(三)建立PPP项目多层次监督体系

基于利益相关者理论,建立多层次监督体系是PPP项目实施成功的重要保障,体现了项目利益相关者尤其是项目最终的消费者参与项目的公平性和公正性。为此,有必要建立公开、公平、公正的PPP项目信息发布机制,并完善公众投诉、建议平台及听证会制度。由于PPP项目的受众群体数量庞大,借鉴发达国家经验,并结合我国国情,建立公众监督平台,将有关PPP项目招投标、项目进度、项目运营情况在相关网络和媒体上公示,做好利益相关者参与后的结果反馈。与此同时,积极调动新闻媒体等社会力量进行监督和评价,提高政府对项目企业信息获取的准确性,形成政府、市场和社会共同参与PPP项目监管的局面。
 


责任编辑:Chyibo

 
 

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