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PPP模式在公共服务场馆项目的应用 ——山西运城市民服务中心项目

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:叶建强
时间:2017-06-30 09:10 访问量:

来源:江苏现代咨询  

        《现代PPP观察》2017年第6期
作者:叶建强

 
作者简介

叶建强,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部高级项目经理。

 

摘 要:随着经济社会的发展,政府部门需要提供越来越多的公共服务,但经济增长下滑,政府财政收入增速放缓,地方政府提供公共服务的需求与财政增加压力的矛盾凸显。在公共服务场馆领域探索运用PPP模式,可以有效缓解政府提供公共服务的资金需求,改善政府投融资模式,加快政府职能转变。但公共服务场馆可经营性较差,在PPP模式运用方面存在一些挑战。本文试图通过山西运城市民服务中心项目案例,探索如何在尊重市场规律的前提下,在公共服务场馆项目中有效运用PPP模式的途径,使之与经济发展和财政增长相适应。

 

关键词:PPP  公共服务  场馆  可用性服务  递增付费   

 

 

一、项目背景

 

 

运城市位于山西省西南部,位于晋、陕、豫三省交界处的黄河金三角中心地带,属于晋南地区。运城区位优越、交通便捷,历史悠久、自然资源丰富,产业发展基础良好,城市基础设施较完备。2015年全市地区生产总值跃居全省第三,达到1174亿元,年均增长7.8%左右,增速与全国、全省基本持平。财政总收入突破100亿元、达到105.6亿元,一般公共预算收入达到56.3亿元。随着社会经济的快速发展,人民群众对公共服务效率、精神文明的诉求越发强烈,2015年《国务院关于推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》中,要求地方政府主动适应和引领经济发展新常态,坚持民意为先、问题导向,推进简政放权、放管结合和转变政府职能工作。为提高政府行政效率,优化政府服务水平,运城市政府决定建设运城市民服务项目,并将其列为运城十三五规划重点项目。通过市民服务中心的建设,一方面,可以增强政府的服务功能,集中行政审批、受理、办证等部门一起办公,可以简化流程、提升工作效率;另一方面,通过窗口式办理方式、规范的制度建设,不仅可以提升政府在人民群众中的形象,还可以充分贯彻简政放权、放管结合、转变政府职能的要求。

 

 

 

二、 项目概况

 

 

 

运城市民服务中心项目位于运城市东部,西临禹西路,南临魏风街,北侧与东侧为待建土地,用地形状接近矩形,沿禹西路长大约220米,沿魏风街长大约316米,总用地面积约65,742平方米,用地性质为文化设施用地。

 

本项目总建筑面积为120,000平方米,其中地上建筑面积65,000平方米,地下建筑面积55,000平方米。地上建筑包括一栋四层的市民中心,建筑面积40,000平方米;一栋四层的规划展览馆,建筑面积16,000平方米;一栋六层的老干部活动中心,建筑面积7,000平方米,三个场馆通过半室外连廊在2、3、4层环通,建筑面积2,000平方米。地下建筑分为二层,主要为地上三个场馆共用的地下车库、设备用房以及部分配套商业服务用房,其中地下车库及设备用房面积为42,000平方米,配套商业服务用房为5,000平方米,其他用房面积8,000平方米。

 

本项目总投资为99,110.41万元,其中建筑安装工程费75,645.71万元,工程建设其他费用16,123.19万元,预备费7,341.51万元。

 

 

 

三、运作模式

 

 

本项目采取PPP模式中的BOT(建设-运营维护-移交)运作方式,即政府授权项目公司投资、建设、运营维护本项目,在授权期限结束时将项目整体资产无偿移交给政府。

 

本项目由运城市规划局公开采购社会投资者,由政府方与社会投资者共同出资设立PPP项目公司。运城市人民政府授予项目公司特许经营权,在授权期限内由项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运营维护;市政府授权运城市城市建设投资开发有限公司(下简称城投公司)作为政府出资人代表履行本项目出资责任;政府通过支付可用性付费使用本项目资产,使用期内政府方对项目公司运营绩效进行考核并根据考核结果支付运维绩效付费,项目公司通过提供可用性服务、运维服务获取合理的投资回报。本项目合作期限设定为22年,包含2年建设期。本项目合作期结束后将项目公司所有资产无偿移交给市政府或其指定的相关单位。

图1 本项目PPP运作模式

 

(一)项目交易边界

 

经运城市政府授权,运城市规划局与项目公司签署《PPP项目合同》,并授予项目公司在合作期内负责本项目的融资、建设和运营维护,并自行承担相关费用、责任和风险。

 

本项目运营服务范围包括:本项目项目设施的维修养护服务、绿化养护服务、设施维护(后勤)服务、用水用电用暖用气服务、安保服务、保洁服务、物业服务等。

 

(二)项目融资结构

 

本项目的总投资估算为99,110.41万元,项目公司注册资本暂定为总投资的25%(即24,777.60万元)。在社会投资者中标签订项目协议30个工作日内完成项目公司注册,注册资本可分批到位,一期股东到位资金不低于6,000万元,其它按照工程进度及融资要求进行安排。项目公司中政府方股权占比为10%,需出资2,477.76万元;社会投资者股权占比为90%,需出资22,299.84万元,各方均以现金方式出资。

 

本项目具体投融资结构如下图所示:

 

图2 本项目融资结构

 

本项目实际建设过程中的剩余建设资金主要由社会资本方负责筹集,可通过银行贷款、股东借款、其它金融机构融资等方式完成。本项目优先选用政策性银行贷款,政府部门将积极协助项目贷款事宜。

 

(三)项目回报机制

 

本项目采用“可用性付费”+“运维绩效付费”的回报机制,分别匹配建设成本和运维期成本。本项目可用性服务费的付费条件为项目可用性价值的实现,即建设场馆具备使用条件。项目公司为维持本项目可用性之目的,提供符合合同规定的绩效标准的运维服务而获得的服务收入,主要包括场馆范围内的运营维护管养成本、税费及必要的合理回报。

 

(四)项目土地

 

本项目土地使用方式由运城市政府以划拨方式提供给运城市城投公司,城投公司无偿将土地交付项目公司使用,由城投公司按照运城市相关规定支付土地划拨费用。土地划拨费用不计入项目公司投资额。

 

(五)项目采购

 

鉴于本项目属于场馆建设类项目,且国内拥有一大批实力雄厚、施工丰富经验、技术水平世界领先的的施工承包企业,本项目采用投资招标与施工招标“两标并一标”公开招标方式,投资人资格条件要求投资人具备与本项目建设规模相适应的注册资本、净资产、银行综合授信额度,具备与本项目建设规模相适应的建筑工程施工资质、有效的安全生产许可证,近三年内完成过与本项目建设规模相适应的类似项目业绩等,并允许联合体参加投标。

 

最终,本项目由中国建筑一局(集团)有限公司、中建交通建设集团有限公司、北京信建天实资产管理中心(有限合伙)组成的联合体中标,实现了运城市政府引进一流企业高标准建设市民服务中心的目的。此后中标联合体与运城市城投公司按照投资合作协议约定组建了项目公司,施工承包方也已经入场开始项目建设。

 

运城市民服务中心是运城市第一个运用PPP模式运作的项目,对运城市改善政府投融资模式、转变政府职能产生了深刻影响。此后运城市陆续在文化服务、道路管廊、热力、河道治理等众多领域推广运用PPP模式。本项目确立的交易结构、投融资结构、合同框架体系、付费模式等,取得运城市政府部门相关领导的认可,在其他PPP项目中被广泛推广和应用。

 

 

 

四、借鉴价值

 

 

(一)尊重市场规律,合理设置交易边界

 

本项目运营边界设置为场馆项目设施的维修养护服务、绿化养护服务、设施维护(后勤)服务、用水用电用暖用气服务、安保服务、保洁服务、物业服务等,未包含地下商业用房、停车场等商业运营。尽管本项目有5000平方米地下商业用房,但却并没有将其纳入本项目交易边界,主要是基于以下几点考虑:

 

1、本项目地下商业用房规模太小,缺乏有效的运营价值,无法形成规模效应。本项目商业用房为5000平方米,对于一个120000平方米的建筑体来说,占比约4%,商业用房仅为辅助设施,对社会资本来说不具备进行商业化运作突出有利条件,对社会资本吸引力不足。

 

2、本项目地下商业用房主要功能定位在市民服务中心内的政府工作人员及外来办事和参观市民零星购物和临时用餐服务,根本目的是满足场馆内工作人员和市民的小型零星购物和临时用餐需求等,提升市民服务中心便利化和服务水平,而不是进行商业开发。地下停车场一部分是提供给场馆内工作人员免费停车使用,一部分部分提供给前来市民服务中心的办事和参观的市民停车使用,公益化程度较高,不同于一般的商业运营停车场。

 

3、若将本项目地下商业用房和地下停车场的商业运营纳入交易边界,无论是社会资本直接运营还是通过场地出租或引入专业运营机构,均存在运营收益不确定性较大的问题,不利于提升本项目的吸引力。经过前期市场调研,潜在社会资本方均表示希望项目交易边界清晰,项目运营收入相对稳定或能够有效预测。

 

因此,经过各方面综合考虑,本着尊重市场规律、确保项目成功实施的原则,本项目未将地下商业和停车场商业运营纳入本项目交易边界,而是由政府方根据实际情况自主运营。

 

(二)付费模式与地方财政增长相适应,有效降低短期财政支出压力

 

运城市属于相对比较年轻的地级城市,近年来运城市城市建设任务较重,十三五规划的城市建设项目较多,需要足够财政收入作为后盾,但运城市又地处我国中西部地区,财政预算收入有限,存在着城市建设任务重与财政收入有限的矛盾。为减轻短期财政压力,争取利用有限的财政资金撬动更多的项目建设,咨询公司建议运城市在PPP项目政府付费机制上采用逐年递增的付费模式,前期付费额度较小,随着运城市经济发展和财政能力的增强,逐步提高付费额度,从而形成PPP项目开发、城市建设、经济发展、财政增长的良性循环。

 

责任编辑:涂丹
 


江苏现代咨询
 

❶ 本文转自2017年第6期《现代PPP观察》;
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