×
联系我们
  • QQ客服
  • 客服电话
    025-86700522-805
  • 官方微信
  • 现代客服
返回顶部
.clear

媒体中心

Xiandai Group

原创 |《地方政府性债务风险应急处置预案》解读 ——呼应43号文件精神,持续规范地方政府举债融资行为

文章来源:江苏现代咨询作者:丁伯康 张翔宇
时间:2016-11-16 15:23 访问量:
标题:原创 |《地方政府性债务风险应急处置预案》解读 ——呼应43号文件精神,持续规范地方政府举债融资行为
来源:江苏现代咨询
作者:丁伯康 张翔宇
 
近年来,“43号文”发布、新《预算法》落地实施、债务置换逐步扩展、PPP更是浪潮迭起,这一系列重大变革映衬着我国政府正在积极构建规范的地方政府举债融资机制,要求政府债务全部分类纳入预算管理,建立全口径的预算管理制度。但是当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题,主要是局部地区经济下行压力较大,财力不足,偿债能力有所弱化,个别地区债务率超出100%的警戒标准,财政违法违规对融资平台实施担保的现象时有发生,一些PPP项目存在不规范现象等。11月14日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号),对地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统安排。
 
《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称“《预案》”)是对“43”号文的重要补充,全文总共7部分,从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置、保障措施等方面,对地方政府性债务风险应急处置作出系统性安排,重点建立了预警和分级响应机制,以及风险事件责任追究机制。《预案》有利于进一步完善政府举债融资机制,形成债务管理“闭环”,指导地方政府建立科学有效地债务风险评估和预警制度。
 
一、《预案》出台是财政预算改革趋势演化的必然
 
“十二五”期间,我国经济持续稳定增长,综合国力显着增强,但与此同时,我国地方政府债务规模不断增长,引起了党和国家的高度重视。随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的出台,以及新《预算法》于2015年1月1日起正式实施,我国已向“全面规范、公开透明”的预算制度迈进,实现财政预算制度的现代化已成为改革共识与期望。
 
其中,建立地方政府性债务风险应急处置预案,是制度建设的重要一环。“43号文”提出“建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制”。《中华人民共和国预算法》规定,“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。所以说建立地方政府性债务风险应急处置预案,不是指当前我国地方政府性债务风险出现不可控的势头,也不代表当前债务危机已经发生,而是财政预算制度建设不断完善的必然要求,是对地方政府性债务管理提前设置的一种程序性制度安排。
 
《预案》的研究出台只是时间早晚而已,越早出台,越有利于地方政府加强债务管理,保护债务人和债权人的合法权益,但是考虑地方实际情况,尤其对政府融资平台公司而言,《预案》把企事业单位举借政府债务(主要指政府平台公司的债务)再一次重申为违法违规责任范围,同时对相关金融机构对地方的贷款行为也进一步提出规范性要求。《预案》使得传统政府融资平台的生存空间在政策上基本消失,必将对地方过去长期形成的城建投融资机制产生重大影响,地方政府的投资冲动会受到极大制约。
 
二、《预案》加强了地方政府对局部债务风险的管理
 
财政部数据显示,截至2015年末,我国地方政府债务为16万亿元。债务率(年末债务余额/当年政府综合财力)为89.2%,低于国际通行的警戒标准;负债率(年末债务余额/当年GDP)为38.9%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要的新兴市场国家水平。截至2016年9月底,全国地方政府已经发行新增地方政府债券11347亿元,占全年新增限额的96.2%。经全国人大批准,2016年新增地方政府债务限额11800亿元,其中一般债务7800亿元、专项债务4000亿元,比上年增加5800亿元。可见我国政府债务风险总体可控,并且2016年前三季度基本上落实了中央关于“积极的财政政策要加大力度”、“阶段性提高财政赤字率”的要求。
 
但是也要看到,在2016年全国人大常委会分组审议的《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中,不少委员发现100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%,少数省份债务率也已超过100%,地方政府债务管理确实存在局部风险隐患。按“早发现、早报告、早处置”的工作原则,《预案》明确了政府性债务风险事件的定义,依据风险性质、影响范围和危害程度等,将风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级,同时针对不同的等级,明确了债务风险管理的责任主体,并详细提出相应的分级响应和应急处置办法,从而有效促进地方政府对债务风险隐患的及时排查和妥善处置。
 
三、《预案》明确地方政府可择机启动财政重整计划
 
本《预案》亮点之一就是引入了财政重整计划。财政重整是指债务高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。但是要说明一下,财政重整计划不是指政府破产计划。与政府破产不同,财政重整计划要保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,不会因偿还债务本息而影响政府提供基本公共服务。财政重整计划是现代化国家在债务管理中对政府预算的一种重新安排,是世界各国应对高风险地区财政债务应急处置的一种普遍做法。
 
关于财政重整计划怎么“整”,《预案》指出:地方应加强征税管理,减少财税优惠政策,落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。其中重整的重点要保障本级政府其他财政支出应当“零增长”或者大力压减,并提出“三压一清一调一停”,即压缩建设支出,停止新批政府投资项目;压缩公用经费;压缩机关事业单位人员,控制人员福利开支;清理各类对企事业单位的补助补贴;调整过高支出标准,仅优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策;暂停土地出让收入各项政策性计提,土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。此外还有处置政府资产、申请省级政府求助等重整办法。
 
考虑地方实际情况,地方平台公司往往集中了大量政府资产,形成了较强的投融资能力,承接了大量政府投资项目,同时也承担大量债务,未来如何通过财政重整计划对平台债务进行处置将直接考验地方政府的债务管理能力,尤其那些对土地出让收入不足以扣除成本性支出的地区,其财力也往往较弱,通过财政重整能否达到地区债务规模和偿债能力相一致,还需要通过地方实践来检验。
 
四、《预案》强化了“43号文”效力,是改革精神的一脉相传
 
“43号文”提出剥离平台政府融资职能,新《预算法》赋予地方政府举债融资的权限,《预案》又从债务风险的角度对政府举债行为作出了总体部署和系统安排。按照党中央、国务院决策部署,坚持“开前门、堵后门”改革思路,新的地方政府债务管理制度已然从政策上实现完善。
 
剥离政府融资职能的平台公司市场化转型必须加快。近两年来,业内也出现了不少“43号文”效力弱化的声音。但是实际上,2015年后,地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务,其举借的债务由国有企业负责偿还,地方政府不承担偿还责任;地方政府作为出资人,只在出资范围内承担有限责任。
 
《预案》又一次使那些感觉政策会回调的平台公司希望落空。要看到,我国政府坚持改革的决心,地方政府投融资改革是一种循序渐进、迂回向前的趋势。《预案》是制止地方政府违法违规融资担保行为,堵住各种不规范渠道,切实防范化解财政金融风险的又一重大文件,充分展现我国政府必将冲破阻力,建立现代化财政预算制度的自信。平台公司必须认识到政策环境的根本性变化,从新思考自身的职能与定位,在新的制度下,寻找自身价值与生存空间。

 
责任编辑:涂丹