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今日头条 | 2016年PPP发展前瞻:八大趋势勾勒PPP全景

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:丁伯康
时间:2016-11-14 14:24 访问量:
标题:今日头条 | 2016年PPP发展前瞻:八大趋势勾勒PPP全景
来源:『江苏现代咨询』公众号
作者:丁伯康 

 
  回顾国家提出推广PPP模式两年来,实事求是的说,在预期想法和现实面前的差距还是相当大的。拨开眼前PPP繁华热闹的表象分析,我认为2016年PPP的前景,可以用“理性回归、重构生态”概括,包含五个方面的发展趋势,其重要任务是营造PPP发展的良好生态环境而非仅仅关注项目落地的多少。
  
  自2013年到现在为止的两年功夫,据初步统计,只有不到20%左右的项目签订了合同。除了大量的PPP项目落不了地,PPP对当前稳增长、调结构的实际作用也显然乏力。特别是在PPP模式推进中出现的,对PPP模式产生的作用期望值过高,央企、国企、平台的参与度高,项目实施的综合成本高和PPP的立法层级低,政府信用保障能力低,民资、外资参与投资比例低的“三高三低”现象,也不容轻视。
  
  综观2016年我国PPP的发展趋势,将逐步显现以下八大方面的特征:一是PPP的立法进程将明显加快,但由于《基础设施和公用事业特许经营法》与《政府和社会资本合作法》存在冲突,导致立法结果依然存在不确定性。二是有关PPP的政策制定方面,包括中央与地方、部门与部门间,在权威性、协同性和连续性方面逐步增强。政策涉及范围逐步收窄,出台频率明显减缓。三是PPP发展的生态环境建设将提上日程,与PPP相关的政策、法规、制度、流程和能力建设等,将得到进一步完善和配套;四是地方政府对PPP项目的选择趋于理性,对PPP本质的认同感进一步增强。对PPP项目的落地更加重视;五是地方政府平台公司特别是城投公司,迎来又三次发展的浪潮。城投公司介入PPP项目的机会明显增大,项目增多。六是PPP与资本市场的粘性将逐步加强,金融产品的运用范围明显增大。不仅有利于PPP长期运作机制的形成,也有利于增强对社会资本特别是民营资本的吸引力。七是PPP的社会氛围逐步趋于平静。广泛性、大规模的PPP宣传和推介活动明显减少,商业性培训市场逐步冷落。定向、专业、专题性培训、业内交流和资源对接活动明显增多。八是与PPP发展的利益相关者,更加求真务实。既重视眼前也开始着眼长远。以共同维护PPP走向可持续、健康发展的良性轨道。
  
  “理性回归为主”,意味着各级政府、行业机构包括整个社会,在心态上、运作上都需要重新调整、呼唤理性的回归,客观和冷静的看待PPP的推动和作用。特别是针对PPP对政府融资、财政减负和债务化解方面的作用,要客观分析和辩证对待。把PPP模式的推广和运用,提高到推进政府投融资体制改革、促进政府投融资管理和项目运营方式改进的高度,回归到提高政府项目投资和运营效率、降低项目建设成本和运营成本的本源上。国家部委也正在研究,针对PPP模式推广运用中的问题,通过更高层面的立法保障,包括规范政府、社会资本以及市场运作行为,加速和加强PPP的生态环境建设。从以往运动式的推广回归到立法建制、有序安排、理性指导的原点。对地方政府来讲,也一定会在前两年学习摸索和初步实践的基础上,逐步总结经验和教训。通过加强基础建设和能力建设,优化工作流程,完善相关制度和政策等,来进一步理顺和处理好PPP实施过程中错综复杂的关系问题,促进项目的规划、筛选和落地。从盲目的跟风回归到理性选择、规范实施的原点。对专业PPP咨询和服务机构而言,也需要通过以往工作的经验总结和反思,重新审视和处理好商业机会、专业能力和职业道德之间的关系,避免由于自身服务能力和道德问题,导致PPP项目出现质量问题和未来风险的问题。
  
  “重构发展生态”,就是回顾这两年PPP的发展情况,我们看到全国推行PPP模式,确实取得了一些成效。在局部地区和局部领域,PPP确实为解决地方政府建设资金和化解债务问题,做出了贡献。但是对于影响PPP持续健康发展的外部环境和内部因素,还是不尽理想的。特别是某些政府部门和少数领导者存在的本位主义、名利思想和认知能力,导致在当前推广和运用PPP时,越来越偏。如不及时纠正,PPP发展就将会出现更加严重的问题。因为作为国家深化政府投融资体制改革和加强政府债务管理的重要战略之一,PPP模式的推广和运用,是需要经过一个相当长的历时过程,去推广和利用。而决不是一蹴而就搞一场运动。
  
  PPP要长期健康的发展下去,离不开一个良好的生态环境。当前影响PPP生态环境的因素很多,如法律缺失、管理多头、实施紊乱的现象,包括实施主体能力薄弱、资本市场发育不良、融资渠道不足等,也极大的影响了社会资本特别是民营投资的信心和参与PPP项目积极性。只有全面解决好这些问题,特别是PPP指挥和指导部门的问题,如国家部委之间,如何有效分工和合作,共同推动相关立法进入程序,以及PPP在项目管理、政策指导、资金支持等方面的问题,中国PPP的生态环境才能得到改善,逐步健康起来。因此2016年,我认为最重要的不是看PPP项目入库了多少?项目实际落地了多少,而是应该关注,对危及PPP健康发展的生态环境能够改善多少。
  
  当然PPP生态环境的建设,是一个相当复杂和漫长的过程。就像目前《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》征求意见虽然已经结束,但是如何处理好与《基础设施和公用事业特许经营法》之间的交叉关系,不仅仅涉及到两个部门的立法建议权也涉及到后续PPP项目的运作和管理权限的划分。对特许经营的合作关系而言,政府与企业之间更多是垂直关系,即政府授权私企独立建造和经营设施,而不是与政府合作。而业内基本共识是,PPP既包括政府与企业合作之间的垂直关系(如特许经营),也包括政府和企业合作之间的平等关系(如政府管理外包、政府服务外包、政府租赁、私有化等)。这种两个部门之间利益关系的协调,可能也并非易事。因为最终的PPP和特许经营是分别立法还是统一起来立法,这是需要国家高层进行决断后,才能明确立法的方向。况且,对于PPP立法或是特许经营立法,从提出建议到进入全国人大立法程序,按照常规至少也需要2-3年的功夫。
  
  这正如从事政府项目建设一样,从最初的规划制定、立项审批、项目设计、融资建设直到完工验收、投入运营。PPP事业的发展,何尝不是一项庞大的系统工程,需要精心的设计和不断的优化、实施。让我们齐心协力、众志成城,一起迎接中国PPP健康发展的明天。
  
(文章作者丁伯康博士,系中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问公司首席顾问。丁伯康博士曾先后担任二十多个省、市的政府顾问和金融投资顾问。主持完成了河北、江苏、福建、天津、南京、武汉、石家庄等30多个省市的政府投融资体制改革和平台战略规划项目,领导完成多项城建基础设施PPP项目和中外合资合作谈判,包括京沪高速公路TOT、南京长江二桥、三桥、徐州自来水总公司、襄樊30万吨污水处理厂和襄阳垃圾焚烧发电厂等的PPP融资。主持完成中国第一例水务资产证券化(ABS)融资和中国最大城建融资平台——天津城投集团“十二五”发展战略规划设计;完成熊猫集团、德普科技、连云港港口等数十家企业海内外上市和并购重组项目。特别在政府投融资体制改革、企业并购重组、PPP融资方面,具有丰富经验和成就。)
 
 
责任编辑:涂丹