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原创|围绕城投价值建立市场化融资机制

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:张翔宇
时间:2016-06-29 14:01 访问量:
标题:原创|围绕城投价值建立市场化融资机制
来源:『江苏现代咨询』公众号
作者:张翔宇

(本文作者系管理咨询事业部高级项目经理  现代研究院研究员 张翔宇)
 

一、城投公司的价值体现
 
  众所周知,地方政府投融资平台是我国过去长期特殊的财政制度安排和政府城建融资需求这一矛盾的产物。过去由于旧《预算法》的制约,地方政府不能负债。所以自1994年分税制实施以来,地方财政收入占比逐渐下降,而地方政府经常性支出和民生类支出在地方财政支出中的占比不断提高,地方政府仅依靠自身当期财力难以支持城市建设需求,出现了巨大资金缺口。
  
  于是地方政府不得不借用具备一般国有企业性质的城投公司承担政府融资职能,向金融机构融资贷款,变相实现城市经营的投入与产出平衡,即使这些产出都是公益属性的基础设施。从全国来看,这些无现金回报的基础设施提升了人居便利性,支持了城市产业发展,满足了人民日益增长的物质需求。可以说凡是在城投公司投融资功能价值发挥好的地方,城市发展面貌几乎都发生了不小的改变。
 



 
  不可否认,在财政金融制度与实际需要不匹配的情况下,城投公司的存在,确实为地方城市的建设与发展做出了巨大贡献,但是同时也带来了巨大风险,其中最大的就是地方政府债务问题。这是因为城投公司的投入往往集中于公益性领域,回报机制难以建立,地方政府财政资金支持力度弱。如果这样持续下去,城投公司的债务包袱就会越来越大,支持城市建设发展的动力就会越来越不足,尤其在当前新型城镇经济建设背景下,城投公司的价值就会难以体现,并且会给市场造成巨大金融风险,所以加快政府投融资体制改革,促进平台尽快转型实现持续发展或许是唯一出路。
 
二、城建投融资新模式
 
  通过过去十多年的观察,不难发现,地方政府关于城建资金缺口是无限的,而城投公司的融资能力是有限的,再加上城投公司作为一般国有企业往往由政府全资组建,承担了政府融资职能,从事政府项目建设,政企不分难以避免。
  
  直到2014年“43号文”出台,国务院明确提出“剥离融资平台政府融资职能”,其中一个核心议题就是为了规范城投公司的发展,实现政府隐性债务显性化,从而找出解决地方债务问题的办法或方案。
  
  “43号文”不是阻碍城投公司发展的高墙,而是支持城投公司转型升级的发动机。这是因为“43号文”实际上描绘了新的以地方政府债券为核心的城建投融资模式。
 
 

 
  在这种模式下,城投公司不再承担政府融资职能,可以从根本上解决城投公司“借用管还”不统一的问题,从而把政府应该承担的债务与城投公司应该承担的债务清晰隔离开来,实现政府与城投公司之间的权责利归位。
  
  当然改革不可能一帆风顺,原体制机制的阻碍会持续发酵,不断腐蚀城投公司转型改革意识。当前由于我国宏观经济整体下行,经济增长压力较大,货币政策较为宽松,中央财政投入也不断发力。不少城投公司感觉继续按原模式融资比2008年四万亿的时候还容易,成本还低,似乎“43号文”的效力越来越差。围绕城投公司的融资活动,从我国过去十几年的情况看,由于我国金融体制主要以银行为主体,地方政府面对资金饥渴,只能试图用金融手段来替代或补充财政功能,融资只能以银行贷款等间接融资为主,辅以信托贷款、资管通道、影子银行等高成本手段,再加上我国资本市场本身体制机制问题,政策性融资表现很强。原来向城投公司提供融资的金融机构,在考虑风险与偏好后,也愿意在保持原模式下持续给城投公司提供融资支持。
  
  实际上不然,中央的政策文件已然公开,内容也早已被人熟知,剥离政府融资职能的政策要求,不可能因融资环境的宽松而产生趋势变化。在一些改革执行力度强的地区,城投公司大胆改革创新,新的模式正在建立,制度流程不断细化,还未启动改革的地方,政府与城投应尽快转变思维。在新《预算法》下,政府性资金只能来自于财政收入与政府债券,新增的融资需求不可能再依赖城投公司,城投公司不再承担政府融资后,为自己发展而融资,也就是通过市场化融资的方式把企业做大做强,把握供给侧改革精神,更好地服务政府和社会需求,从而获得回报与现金流。
 
三、市场化融资正式提出
 
  我国政府历来高度重视政府投融资体制机制改革,“43号文”提出了剥离政府融资的要求,但没有明确城投公司未来的价值与功能,之后又因为我国PPP发展获得大量关注,城投公司的融资价值发挥问题一度被中央忽略。直到今年3月5日,国务院总理李克强在2016年政府工作报告中明确提出:“深化投融资体制改革,继续以市场化方式筹集专项建设基金,推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模。”
  
  报告首次提出推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,城投公司的转型发展再度发力。所以面向十三五,城投公司最重要的任务就是要加快转型改制,建立市场化的融资机制,承担起那些不适用PPP模式的项目建设任务。未来城投公司将通过支持城市建设与服务政府发展需要,来获得市场化的企业回报,从而成为真正的市场主体。
 
四、非市场化的融资机制分析
 
  过去城投公司的融资机制,创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈问题,在城市基础设施建设、公用事业市场化改革、城市公共资源和土地资源的市场化中均扮演了重要角色。
 

 
  在这种模式下,很多地区的实践实际上已被证明是不可持续的,具体有三方面原因:一是由于我国金融制度漏洞,城投公司通常不满足实体化要求,资产不实,大多都为并表资产,城投公司对下属企业没实际控制力,如无政府背景,城投公司根本不可能融入资金,金融风险非常大。二是土地问题,地方政府由于财政预算收入不足以偿债时,会采用注入土地(这些土地通常不具备很好的出让条件,或根本不可能出让,甚至是未熟化的土地)的方式,做大城投公司资产量,以撬动负债端的规模,大玩资产负债率游戏,但是在当前房地产市场行情进行重大调整的情况下,土地隐含的风险也不容忽视。三是政府信用问题,由于地方政府与城投公司处于政企不分的状态下,城投公司的债务风险、经营风险、投资风险都会转嫁到地方政府身上,如果地方政府想甩下包袱,直接会在市场上影响政府信用,造成更大风险。
  
  针对当前地方投融资模式的困局,如何建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台政府融资职能,是必须要破题的,并且这样的方向已不容改变,当前非市场化的融资机制正在打破,地方政府与城投公司只能改革自身体制机制,建立市场化的融资机制,以适应改革要求。
 
五、市场化融资机制的建立
 
  城投公司市场化融资机制的建立,首先必须考虑如何妥善处理存量债务和在建项目后续融资的问题。这点地方政府应充分认识到,把这些问题直接甩给城投公司,城投公司是没有办法解决的,并且还会使城投公司的转型成为一纸空话。政府与城投公司都要积极看待这个问题,政府应持续保持对城投公司的支持力度,在城投公司的转型发展过程中,逐步解决原有存量债务问题,而具体解决办法需要群策群力,量身定制,值得人们深入探讨。
  
  那么对于增量部分,政府与城投公司应尽快统一思想,建立市场化的融资机制,机制的核心要约束政府权力的傲慢,理顺两者关系,建立清晰的市场化结算体系与合同体系。
 

 
 
  由于城投公司长期在体制框架内运作,如何培育和提高适应市场规则的公司治理、资本运作、战略规划、资源整合等水平和能力,是其当前实现向“市场化”和“实体化”转型,真正成为自主经营市场主体展开市场化融资的关键要素。
 
六、建议与总结
 
  面向十三五,城投公司转型正当时,要建立真正的市场化融资机制,我们认为应在如下几个方面尽快加大改革力度:
  
  一是积极推动城投公司去平台化,厘清公司与政府关系,引导有条件的城投公司向市场化国有资本投资运营公司转型。还未具备条件的可向公益性市政项目运营商的转型。对于供水、供气、垃圾处理等有一定收益的公益项目,通过政府缺口补助,实现城投一体化经营。
  
  二是要落实项目运作机制。城投公司给政府提供服务应建立在市场化的公平条件下,承担的项目上马前需编制可行的项目平衡方案,由城投公司自主确定融资计划和工作分工。
  
  三是加强政府支持力度,尤其在特许经营权、购买服务、股权合理定价、财政补贴等方面公开透明,加强落实,完善两者之间收益成本风险共担机制,支持城投公司不断做强。
  
  四是规范公司法人治理体系和内部管控体系,夯实企业管理基础。规范董事长、总经理行权行为,厘清董事会、监事会和经营层权利界限。加强董事会内部的制衡约束,强化对董事的考核评价和管理,逐步落实董事对董事会决议承担责任的机制。充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用。
  
  五是深化集团化改造。结合中央关于深化国有企业改革的精神,充分发挥集团性公司的战略统筹和协同运作优势,推动城市资产资源优化整合,优化各类资源要素配置,深度挖掘集团管控和一体化运作的潜力,坚持“做强母公司、做专子公司”。
  
  六是要注意风险。要不断提升城投公司的融资能力和风险控制能力,有效控制财务风险。针对不同类型的项目选择适配的融资方式、融资工具,从融资规模约束、风险隔离、融资方式多样化、融资结构层次化、融资对象多元化等角度进行规划设计。
  
  城投公司的十三五发展要着眼于未来持续健康稳定的发展,要着眼于自身价值稳定持续的发挥,要着眼于承担更大的责任,要着眼于最大化社会效益。相信建立可持续市场化的融资机制是城投公司十三五改革的重大篇章,改革好坏必将决定城投公司未来的发展和命运。
 
  
责任编辑:涂丹