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江苏现代总裁丁伯康博士针对南京长江三桥项目发表精彩点评

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:丁伯康
时间:2016-07-06 13:55 访问量:
标题:江苏现代总裁丁伯康博士针对南京长江三桥项目发表精彩点评
来源:『江苏现代咨询』公众号
作者:丁伯康 
 
 
 


 
  谢谢大家,有这么个机会一起来分享一下南京长江三桥成功运行12年的一些体会。作为这个项目政府方咨询顾问,我们当时全程操作了整个长江三桥的顶层设计,程序性的一些操作和谈判方面的一些组织工作。同期操作的还有南京长江二桥,比这个稍晚半年,它是一个存量的大型桥梁的PPP项目,到今天也运行了12年了,运行情况也非常好。同期的还有一个徐州自来水总公司,是一个从事水务的项目,可能复杂性和结构要比现在我们所接触到的所谓的PPP项目要复杂得多。不仅仅是包括BOT和TOT,同时还包括企业的改制、人员身份的转换,也运行了12年,而且运行的情况也非常良好。
  
  所以,这次我跟孙洁秘书长力推我说要来一个比较有说服力的经得起时间检验的PPP的案例来给业界做个分享,我的想法很简单,在现在推动PPP热潮当中,我们需要冷思维。
  
  如何才能使我们国家整个PPP模式的推广运用能够长期健康的发展下去,发挥它应有的作用,这应该是非常重要的。
  
  作为一个成功的PPP项目它要具备什么样一些要求?现在社会上实施的项目很多,它能不能成功运行下去,真正达到政府和社会资本的合作共赢,我想有这么几个方面的要求。一个方面就是合作关系是不是稳定,不在于今天政府和社会参与者签约了,举办了婚礼了,未来能不能把这个日子过下去,稳定的合作关系能不能持续下去这非常重要,你要有这种稳定的合作关系,首先你要适应国家的政策和环境的变化,否则政策一变,你这种关系就出现危机了。政策一变了,可能你马上模式就要改变了,这个项目要结束了。所以,我不讲哪一类项目是不成功的项目,最起码我们现在宣传的有一些典型案例,无论是燃气开发还是轨道交通,还是水务项目,实际上都算不上成功的项目,因为它现在有的已经不符合政策要求。另外一个方面,它已经通过提前中止合作或者说通过政府和社会资本方重新来谈判的方式解决过程问题。所以,首先这种关系是不稳定的,因此,也不能讲是成功的。
  
  第二,我认为成功的PPP项目要求回报机制要合理,所谓合理一个方面要避免政府给社会资本付出超额的回报。另外一个方面也要避免政府通过全额担保、回购这些方式给社会资本一些无风险的回报。因此,你能不能给社会资本有一个合理的回报机制,这应该说也是衡量一个PPP项目是不是成功的很重要的因素。
  
  第三,风险分担。PPP这种模式是政府和社会资本合作,要有一个很长的时间,在这个合作周期里,如何能做到双方的风险责任分配上非常合理,非常适当,避免由于一方面它的风险承担过度或者风险和收益不匹配造成的大家合作关系出现裂痕,出现分歧。这样的情况实际上也不少见。比如我们西北省会城市的自来水公共事件就是典型的收益和风险分配机制出了问题。所以,导致项目不成功,可能是中国历史上最失败的PPP的案例。
  
  第四,争议解决机制要有效。我们知道政府和社会资本合作,在这个合作期限里政策的变化,环境的变化可能会很大,很多,尤其我们国家现在在各个方面都在深入推进改革。所以,肯定存在很多在我们合作前期无法预见的变动因素。因此,如何有效的解决这些可能出现的分歧和争议,而且这种机制要非常有效,我们讲首先要依法,然后依规,依法就是国家现有的法律,依规就是我们双方要有约定俗成的规定,这当中有没有设计好,如果这有缺失肯定未来会出现一些争议是无法解决的。所以,我认为一个成功的PPP项目至少要具备这四个方面的要求。
  
  谈到今天长江三桥的项目,确实,我个人这种体会非常深,其中的艰难,在当时这种艰难现在想起来都是惊心动魄的,并不是我们今天分享它成功的荣耀,并不是这样的,当时操作确实举步维艰,非常困难。因为什么使得我认为这个项目非常具有典型性、代表性、示范性?那也是因为在那样一种环境下,现在操作落地的项目经过12年的变化,尤其南京,整个交通格局这十几年发生了很大的变化,国家的政策环境变化也很大,在这样一种变幻莫测的情况下,这个项目能够稳定的,双方友好的合作下来肯定有它的道理。
  
  刚刚高总也介绍了具体的情况,我想就为什么这个项目能够成功运作下来谈一下自己的体会。有六点。首先,平等伙伴关系的建立,这表现在规则优先制定,国企、民企一视同仁。所以,从这个项目操作初期没有任何的有色眼镜或者设置隐形门槛,没有,规则是提前制定出来的。选择过程也是严格按照公平公正公开的方式来进行公开的评选,最终确定这么一个社会资本联合体。
  
  另外,从PPP项目的本意出发,就是要提高这个项目的政府投资建设和运营管理的效率。所以,他在选择社会资本方的时候就把你的融资能力,加强运营和管理能力放在了非常重要的核心地位来进行选择。另外一个方面,为了很好的确定,维系这种公平平等的伙伴关系,在政府和社会资本方的职责权限划分方面也是非常注意的。比如当时我们就首创了设立政府独立董事的这么一个安排,当时没有,鉴于这种桥梁的公益性和经营型之间的冲突,怎么来通过一个机制把它平衡好。同时,你政府要行使这个权利要承担相应的责任,如果滥用权利造成损失,对不起,政府得承担相应损失,因为这种责任和义务对等起来,大家有这种平等对话的基础,相信后面的合作就会顺利的进行下去。所以,这是一个平等伙伴关系的建立。
  
  第二个就是清晰的边界条件,这个边界调动的拟定我们是经过充分的论证。在前期我们做了9个半月关于二桥和三桥市场化融资的可行性研究。从法律上,从政策上,从财务上,从操作各个方面利用这种方式来进行这么一个大型基础设施的运作会存在什么问题,如何解决。具体的项目的边界又是怎么划分的,它是有一个整体设计的。所以,确定的操作思路是什么?叫存量注入,主辅分离。存量注入就原来政府已经投建的那部分,你不可能重新再来过。所以,把存量注入放进来。同时主辅分离,这也是个原则,跟经营主业无关的这些尽量剥离开,包括人员。这样能够把PPP的界面划得非常清晰。
  
  第三个方面透明的交易安排。透明的交易安排首先我们讲把规划公开,南京市未来5-10年你的交通建设规划是什么,向所有投资人公开,现有的建设是什么样,未来还要建什么样的过江通道,在什么条件下可以继续开建,这些信息都要全部公开。比如当时规划的二桥、三桥,还有规划当中的四桥。另外,还有一个隧道,只有在我们投资的桥梁达到设计的交通流量80%的时候政府才有权利开建新的通道,这个规划是公开的。
  
  第二个就是测算公开。对于这个桥梁的整个车辆通行费,未来的运维成本怎么样,这些财务测算向投资人也是公开。当然,我们投资人自己也会进行自己的测算,在这个基础上大家进行协商。但是它整个做的测算的过程和依据都是公开的,包括后续一些投资量和运营费用。所以,这当中相对来讲,基本上模糊地带非常少,也便于政府和社会资本方决策。
  
  第四个方面就是完善的结构体系。这个结构体系的设计主要是包含三个方面,一个是法律结构。法律结构的设计刚才讲了,实际上我们是通过三个方面实现的,一个方面就是政府通过批复特许经营实施方案,确定政府和项目公司之间的特许经营关系,这是带有行政合同色彩的一种安排。现在大量的PPP在推的过程中所谓的PPP合同。第二个关系是什么呢?就是社会资本和政府的出资人之间签订的投资协议。这完全是民事责任的民事合同安排。另外,它和相关的其他服务机构,包括金融机构、路政、监管,正常的签署比如政府行业监管的路政协议和其他的民间民事合同。所以,这是法律结构。
  
  这个结构到现在为止可以讲还没有突破,还是基于现有的法律结构,所有PPP都在这个结构体系下运作。所以,从某个角度讲,这可能是我的一个观点。所以,当前我们的PPP立法实际上不一定那么急。为什么不那么急?它在现有的法律框架体系下按这样的结构是能够很稳定的运行的,而且已经运行了十几年。我们如果马上推一个新的立法的东西出来,又不完善的话,可能反而会带来新的问题。所以,对立法我认为宜缓不宜急。当然,还有更深层次的问题,总的看法对这个问题不要这么着急,现有的框架是能够支撑一个PPP项目稳定运行的,这也是最有效率的。
  
  第二个结构就是债务结构。债务结构两方面,一个是整个为了支撑项目的投资,我们股东要承担的融资怎么来解决,第二原有的政府跟相关的银行、银团这些形成的借贷关系,债务怎么处置,后续的融资怎么解决,这个是要做一些安排的,这才能保证后续整个融资的建设能够稳定的进行。所以,债务结构安排也是非常重要的。
  
  第三,管理结构上的安排。你在建设阶段和运营阶段管理结构是不一样的,刚刚也介绍了建设阶段还是采用了“指挥部+公司”的双轮驱动的方式推动工程建设,但是建设完了以后进入运营阶段整个管理结构就完全变了,从董事会、经理班子都有一套相对比较完备的结构性的安排。
  
  第五个方面,合理的风险分担。风险分担表现在几个方面,一个是随着国家政策变化出现的一些不确定因素我们怎么办,一个是公共服务发生变化。比如当时没有小长假,没有收费路桥免通行费,现在有了怎么办?做了一些安排。涉及到重大公共利益和国家政策调整的问题我们怎么来解决。会有损失,这个损失怎么办,当时有约定的。
  
  另外一个方面是收费的变化。收费怎么变化呢?如果收费政策,现在大家都知道一种是按次收费,过一次交钱,还有是年次,你一年交通通行费多少,这种情况一调整肯定要受影响。如果出现这种情况怎么办?那就是社会资本的风险,这种情况怎么办?这种风险出现的时候都有一种补偿的机制在里面,或者大家一个测算调整的机制在里面,这是属于政策方面。
  
  另外,交通格局的变化。如果你建新通道或者你达到80%的设计能力政府有权再开建,那对社会资本方投资收益的影响或者我要承担投资风险怎么化解,怎么解决,提前大家都安排了一些机制,后来出现问题的时候基本上就很好解决,按这个来办就好了。
  
  另外建设工期和总投资量的约定,这也是有风险的,在约定的时间里能不能完成,后来我们看到因为社会资本方有效的安排,使得工期大大缩短。那就证明了这样一种机制安排是非常有效的。
  
  最后一个方面就是持续的争议调解。争议调解机制在三个大方面,一个是行政方面出现了一些问题怎么办,还有经济上,另外社会服务方面出现争议怎么办。这些都需要我们跟政府和社会资本方坐下来详细全面的协商,寻找到一个相对完善,比较适当的一种解决的方法。这也是我们讲的整个从方案拟定,到谈判,相对来讲时间也比较长,比较务实的,可能也是出于这些方面的原因考虑。
  
  时间关系,我的点评到这儿,谢谢大家。
 

责任编辑:涂丹