×
联系我们
  • QQ客服
  • 客服电话
    025-86700522-805
  • 官方微信
  • 现代客服
返回顶部
.clear

媒体中心

Xiandai Group

原创|由两则新闻引发的对南京二桥PPP项目的思考

文章来源:《现代PPP观察》作者:艾宁、许宏宇
时间:2016-06-20 13:32 访问量:
标题:原创|由两则新闻引发的对南京二桥PPP项目的思考
来源:《现代PPP观察》
作者:艾宁、许宏宇

 
版权声明
本文版权归现代集团所有,转载须注明作者信息及:源自公众号“现代投资咨询”,未作出来源及作者说明的视为侵权行为。
 
 
  两篇题为《南京长江二桥将禁外地货车 交通部门:应成市内桥》(2014年3月28日,现代快报)、《长江二桥公园关闭3年 沦为垂钓中心和停车场》(2015年9月16日,南京晨报)的报道引起了诸多读者的兴趣。本文首先回顾下南京长江第二大桥PPP项目的前世今生,并结合前述新闻研究下相关问题。
  
  一、项目概况
  
  1、PPP前南京长江二桥概况
  
  南京长江二桥工程总投资为35.7947亿元人民币(含二桥公园)其中基建拨13.2558亿元,其余建设资金均为银行贷款,共计22.5389亿元(含3.5亿国债)。管理主体为二桥管理局和二桥公司,以“两块牌子,一套班子”的形式共同负责南京长江二桥的建设、运营与管理。政企不分的管理模式使得整体的运营效率较为低下。资产负债率较高,截止2002年12月31日,二桥公司的所有者权益由最初的6亿元下降到了3.5587亿元,公司资产负债率上升至89.7%,还贷任务重,但每月的平均收入约为900万元,仅够用于偿付利息,无力还本,进行后续再投资更是无从谈起。正是在这样的情况下,二桥公司迫切需要进行改革、融资,意图改变所面临的困境。
  
  2、南京长江二桥PPP项目的具体内容
  
  2004年,代表政府方的南京市交通集团将二桥公司65%的股权转让给了深圳中海公司,双方将原有债务和人员进行了分配后成立了新的二桥合资公司,南京市政府通过特许经营协议授予新的二桥公司26年的特许经营权。新公司股权转让协议中最大的亮点在于,给予社会资本在新的合资公司大股东的地位,目的在于尽可能的减少行政力量的干预,鼓励社会资本在新公司推进市场化的管理模式,通过先进的理念打破过往的桎梏,提高效率,早日将南京二桥带入正常的运转轨道。这也与政府方选择PPP模式进行融资的初衷相吻合。该项目的交易结构如下图所示:
 
  
  二、南京长江二桥PPP项目法律问题简述
  
  PPP模式涉及主体较多,经营期长,合同关系复杂,在运营过程中出现纠纷甚至可以说是必然的,如何避免、解决这些纠纷是非常关键的问题。
  
  回到文初所提到的新闻,第一则发生在2014年,由南京交管部门做出新规划,意图使南京长江二桥变更为主要服务于城区车辆的“市内桥”,因此推出全天禁止外地牌照的大货车和大客车通过南京长江二桥的政策。而根据南京长江二桥官网的数据,二桥的收费模式如下:
 
 

  
  通过上述计费表格可以看出,重型货车和大型客车是按照较高的标准进行收费,加上原本二桥的设计定位和地理位置,正常而言外地牌照的客货车会在南京二桥的流量中占相当大的比例。南京市交管部门一纸令下,最直接的后果就是减少了南京二桥上车辆的通过量,造成二桥公司收益减少。在运营成本和还贷压力一定的情况下,收入减少会给二桥公司造成很大的经济压力,这就是第一个矛盾点。
  
  第二则新闻发生在2015年,主要内容是南京二桥公园基本处于荒废状态,当初斥资数亿元建立的公园资源闭园3年,公园没有得到充分的发掘利用,造成了严重的资源浪费。首先得理清这个事件背后的动机,才能够进一步研究事情的发展。假设单纯是二桥公司不履行开发、管理的职能,那既反映了二桥公司存在不作为,也反应了公司内部的监督以及外部政府方的监管都出现了缺位,没有负起该有的责任。假设二桥公司确实想通过进行商业开发等手段盘活相关资产,但是由于政府相关部门迟迟不予批准导致了这样的结果,那体现的就是另一个问题——PPP项目中公私两方如何配合履约。总之最终造成的结果就是资源闲置,这是第二个矛盾点。
  
  若PPP项目合同设计的足够合理,那么上述两个问题是完全可以得到解决的。第一个矛盾对应的是PPP项目特许经营合同中关于政策风险规避的问题。社会资本的本质是逐利的,当初肯定是经过了一定的财务测算,才做出了进入南京长江二桥项目的决定。但如果当初测算的基础发生改变,那整个合作项目的风险也会相应变化。对于化解这个风险,在合同中至少应该有三个层次的方案:首先,在政府相关部门制定可能会对该PPP项目造成影响的政策方案时,需要充分听取社会资本方的意见,最终决定方案是修改、终止还是继续执行;其次,如果政府相关部门制定相应政策,确实是出于对公共利益的考虑,无法完全按照市场化的思维去与社会资本达成一致,必须按原计划推进,鉴于政府具有行政管理的社会职能这也是无可厚非的,但是为了兼顾社会资本的利益,政府方应当在经过计算后,在与社会资本方协商并取得基本一致的前提下,应从财政中给予社会资本方一定的补贴,最公平状态是政府方履行了自己的管理职能,社会资本方也有能力继续在特许经营的期限内偿还银行贷款以及负担相关运营费用,同时还能处于微利状态;最后,如果政府方和社会资本无法就PPP合同履行达成一致意见,应该给予社会资本可以选择退出的权利,为保证公平,需要引入专业的第三方机构进行评估后,由政府方回购社会资本在二桥公司中的股权。
  
  第二个矛盾对应的是PPP项目特许经营合同中关于政府方对社会资本方的监督以及在合同履行过程中政府方与社会资本方如何配合协作两个子问题。政府将项目的特许经营权授予给社会资本方控股的二桥公司后,并不意味着就可以高枕无忧的做甩手掌柜了,毕竟代表政府出资的市交通集团仍是二桥公司的小股东,需要代表政府方依照《公司法》的规定切实的履行其小股东的监督责任,具体到本案中,二桥公园的长期闲置造成之前投入的浪费,市交通集团首先应当与深圳中海进行磋商,搞清楚问题的前因后果,并将相关的成果汇总后向市政府进行汇报,如果问题比较复杂,双方股东可以二桥公司的名义请求市政府进行协调解决;如果社会资本方坚持不作为,市政府可以根据PPP特许经营合同的违约责任对社会资本方进行处罚,情节严重的,政府方甚至有权提前终止特许经营合同;公平是促使合作持续下去的保障,如果社会资本方为了盘活项目资产,提出的方案也不违背法律法规和相关政策,市政府应该配合协调各职能部门与二桥公司的关系,尽量促成方案的确定和推进。为了督促政府方,在PPP特许经营合同中也应该体现相关内容,由于政府方的特殊地位,建议参照行政法的相关规定由政府方来证明社会资本方提出的方案存在违规的理由,如果政府方无法证明,收到申请又迟迟不作为,那社会资本方有权依据合同要求政府方承担相应的违约责任,情节严重的,社会资本方也有权提出提前终止合同的申请并要求政府方给予己方相应的经济补偿。
  
  正是由于PPP项目涉及主体众多,项目周期长,不同阶段可能出现各种问题,无论如何也无法穷尽所有可能出现的情况,所以合同中必须留一些开放性的条款,给予合同各方能够进行充分协商的权利,尽可能促使能够PPP合同能够继续履行下去。然而,设计再精巧的合同,没有相应的法律法规保驾护航也就只能止步于看起来很美。
  
  目前我国与PPP项目相关的法律依据主要包括以下几类:
 
  
  此类法律法规其实主要解决的是PPP可以做什么,PPP应该如何做,诸如此类的问题。
  
  关于纠纷解决的法律依据主要是在2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项:认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释〔2015〕9号)第十一条:行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议。首先,法律跟司法解释赋予了社会资本方进行起诉的权利,这一点是值得肯定的。但是我认为将特许经营协议定性为行政协议适用行政诉讼的程序这是有待商榷的,民事法律关系跟行政法律关系最大的区别在于当事人是否处于平等的地位,再加上目前我国“民告官”案件的胜诉率一直处于比较低的水平,这样的司法环境很难打消社会资本对与政府方合作PPP项目可能遇见风险的担忧。我认为需要专门抓紧制定出台专门针对PPP的法律及对应的实施细则才是比较合适的做法,网上流传的《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》中关于争议解决的部分规定的是社会资本可以对实施单位提起民事仲裁或者诉讼程序,如果这部法律能够真正出台落地,对我国PPP事业肯定是有所帮助的。
  
  三、结论
  
  目前一方面地方政府面临高负债率的压力,传统的城建开发模式难以为继;另一方面是社会资本在国际出口萎缩、国内市场消费低迷的情况下,也需要寻找新的投资方向,PPP模式融资正好可以成为衔接二者需求的桥梁。但是由于多方原因,政府方与社会资本方之间的信任度是非常脆弱的,双方都担心对方违约最终造成本方利益损失。尤其是社会资本方面,一方面对政府方的强势作风有所忌惮,另一方面对投入真金白银之后面临的各种风险心存担忧。为了保障PPP模式有序的进行并推广开来,最终还是需要依靠能够真正约束各方的游戏规则,这个游戏规则就是法律法规以及在法律允许范围之内,双方根据意思自治原则结合项目具体情况所签订的合同。同时期待司法体制继续深化改革,使得司法机构能够摆脱行政机关的影响,有能力有勇气从中立角度做出公平公正的裁判,这与目前中央大力呼吁建设法治国家的精神也是相吻合的。在各方的努力下,PPP事业对于国家经济繁荣稳定的发展能够起到有效的助力作用。

 
责任编辑:涂丹