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独家 | 支撑平台公司战略的组织管理体系优化设计(吴婷)

文章来源:江苏现代咨询 《现代方略作者:吴婷
时间:2017-06-02 17:08 访问量:
标题:独家 | 支撑平台公司战略的组织管理体系优化设计(吴婷)
来源:江苏现代咨询 
          《现代方略》2017年第4期
作者:吴婷
 
作者简介
吴婷,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部项目经理。
 
地方政府投融资平台(以下简称“平台公司”)是地方政府在促进当地经济社会发展和推动城镇化投资建设的过程中形成的产物,且发挥了积极的作用,但是在其快速发展过程中,也出现了如数量过多、负债过重、造血能力不足等一系列问题,同时也带来了政府债务的节节攀升和财政风险的积聚。在此背景下,一方面国务院及相关部委陆续出台了针对平台公司规范清理、严控债务的相关文件,如国发【2010】19号文、国发【2014】43号文以及财预【2015】225号文等,另一方面,随着《新预算法》、财税体制改革、国资国企改革政策不断演变,也推动着平台公司向多元化、实体化、规范化以及市场化转型升级的迫切要求。在“十三五”机遇期,多地平台公司都在谋划公司发展战略,以适应公司转型发展的需要。
 
一、相关概念解读
 
(一)发展战略
 
战略一词最早是军事方面的概念,指军事将领指挥军队作战的谋略,后被引申至多个领域,泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策,因此,战略的成功实施需要依附于一定的外界附着物,如相应的方案、保障措施。
 
发展战略聚焦于统领性、全局性、可操作性,是平台公司在中长期发展过程中的一种指示牌、方向标,它不仅是从整体上指导平台公司未来的发展方向,而且配以业务、组织管理等保障措施来支撑其开展和落地实施。因此,发展战略的成功实施,并不仅仅是一个目标设定的问题,而且需要配以多重附着物的支撑保障。
 
(二)组织管理体系
 
组织管理体系是指对各种组织构成要素(如总部、部门、岗位、基层单位等)进行选择与规范,并把他们以一定方式进行组合,最终支撑公司战略目标的实现。因此,组织管理的本质是组织内员工的分工协作关系,其内涵是员工在职、责、权方面的管理体系。这个管理体系的主要内容包括:管控模式,即组织完成战略目标所需的各项业务重要程度及其管理方式;组织架构,即公司治理结构以及各部门的构成;职能职责,即各层次、各部门在权力和责任方面的分工安排;管控模式、组织架构以及职能职责三者间是自上而下的关系,确定了管控模式之后,组建相应的组织架构,之后再生成各层次、各部门的职能职责。
 

图1:组织管理体系
 
(三)发展战略与组织管理体系的相关性分析
 
组织管理体系是发展战略的重要组成部分,围绕着发展战略而处于动态的变化之中,组织管理体系设计的优劣对发展战略能否成功实施具有关键性作用。平台公司在建立和发展过程中的每个阶段都有其核心战略,而组织管理体系则是实现公司核心战略的关键附着物,发展战略发生变化时为了战略目标顺利实现将不可避免的派生出新的组织管理体系,以使其与发展战略相适应,组织管理体系的每一次调整也是紧紧围绕发展战略,为了服务于发展战略,为战略的实现提供保障。发展战略与组织管理体系两者间存在着不可或缺的关联关系,相互依存,相关制衡。
 

图2:发展战略与组织管理体系关联图
 
二、平台公司现行组织管理体系优化设计的必要性
 
平台公司在投融资体制改革、国资国企改革、加强债务管理等背景下,迫切需要转型升级,未来的战略定位是朝着多元化、规范化以及市场化方向发展,那么其组织管理体系也要做出相应的优化调整,以适应并服务于发展战略,而平台公司现行的组织管理体系与发展战略还不相适应,在某些方面还存在调整优化的必要。
 
(一)多元化发展推动集团化运作
 
平台公司经过在近二十年的发展中,经历了不同的运作模式,也体现了各时代的特点。平台公司1.0时代只是发挥了代融资、代投资、代出纳的相关职能,2.0时代不仅是融资、建设,还参与城市基础设施和公共服务的运营,3.0时代更是实现投资、融资、建设、服务一体化发展,目前多数平台公司是在向3.0时代迈进。从1.0时代到3.0时代的发展,平台公司经历了从承担简单的投融资职能到目前的多元化业务发展的战略转变,子公司数量也是在不断扩充,资产规模不断膨胀,这些都加大了组织管理的复杂性,提出了集团化运作的要求。但是,目前多数平台公司并没有形成集团化运作模式,管理体系没有随公司的业务发展进行适当调整,业务增加只是相应的配备了一些业务部门,业务管理上没有分门别类,都是采取统一的集权式管理,另外也有少数平台公司虽然组建了集团,但是在运营管理上变化不大,母公司直接参与子公司经营管理,财、事、人权集中管理,这些都与真正的集团化管理存在着差距。
 
不同发展阶段需要有不同的组织管理体系相适应,平台公司不断开展的多元化业务促使着其加快构建集团化架构,分清业务模块,相关职能下沉到相应子公司,并根据业务发展阶段提出与之适应的管控模式。
 
(二)规范化要求建立现代企业管理范式
 
平台公司的投资主体一般是政府或政府的主管部门,国有独资企业的历史背景造就了公司的核心管理层为政府人员,政府也一直将平台公司当作一个事业单位或职能部门来运作管理,行政管理色彩浓厚,职能定位模糊不清,企业化运作不规范。从公司层面来说,这种不规范一是造成了公司经营管理上的被动,自主性不足;二是不利于公司盈利,增强自身的造血功能;三是官本位的影响,导致公司领导在决策上畏首畏尾。从政府层面来说,这种不规范也加大了财政债务风险。但是目前的现状是多数平台公司还是处于行政管理体制制约内,受制于政府。
 
规范化发展要求平台公司尽快与政府之间厘清权责关系,建立符合现代化企业发展的现代企业管理范式,在这其中,平台公司扮演的是一个现代化的企业角色,有完善的三会一层发挥其统一指挥管理职能,有完善的部门和岗位设置发挥其经营运作职能,各部分权责明确,分工协作,而政府扮演的更多应该是一个提供服务与完善监管的角色。
 
(三)市场化运作更加明确权责利关系
 
非市场化运作模式下,平台公司需要考虑的是如何更好的完成政府的指令性任务,如何更好的为当地的城市化建设服务。而市场化运作则要重点与政府建立市场化的结算体系,以及面向市场的经营能力。平台公司的政府背景,导致其目前的运作模式是一种非完全市场化运作模式,这也使公司缺乏市场化的经营理念、经营目标、经营举措和薪酬绩效、人力资源管理制度,企业整体运作效率不高。具体表现有:部分领导与员工缺乏市场竞争意识,工作积极性不高;人员冗余的同时,专业类管理人才和技术人才匮乏;人才储备不足,人才流失现象严重;薪酬绩效考核流于形式,“搭便车”、“老好人”现象普遍,淘汰机制缺乏。
 
市场化运作需要配以市场化招聘的职业经理人、市场化的人才选拔、市场化的用人机制、市场化的薪酬绩效以及市场化的优胜劣汰,因事设岗、因岗用人、人岗结合、责权利对等,这样不仅有利于组织的高效运作,而且是满足企业市场化竞争的需要。
 
三、组织管理体系优化原则、思路与目标
 
组织管理体系的优化设计应与平台公司的发展战略相适应,应当能够满足公司加快转型升级的需要,同时组织管理体系优化设计需要与一般性组织管理原则相容,如分工明确、统一指挥、统一领导、集权与分权和等级链原则等,另外,平台公司组织管理体系优化设计还要体现出特有的城投行业组织管理性质。
 
(一)组织管理体系优化原则
 
管理目标与职责明确的原则。上到政府,下到城投集团、下属分子公司,各级组织管理要实现目标明确、职能归口,避免多头指挥和责任相互推诿,防止指令重复或冲突,出现管理混乱与推诿扯皮情况,实现管理到位。运转协调与高效的原则。有效促进企业的市场化经营管理,做到运营流程更顺畅、业务运转更协调和管理更高效,更好地体现出以完成城市建设服务为中心、反应迅速、分工协作特点。制衡规范的原则。各级组织要权责利对等、执行与监督分开,形成“决策、执行、监督”三大体系,确保监督职能发挥作用,有效建立平台公司与政府间的监督与制衡机制。有效促进当地经济社会发展的原则。有利于提高企业的运营管理、城镇化建设、城市资产经营、资本运作等关键指标,支持企业与当地经济社会的同步发展。
 
(二)组织管理体系优化思路
 
建立以管理需求促进组织体系适时优化的常态体制,注重科学组织体系建设系统性,把握管控体制、组织架构和职能职责三个关键。管控体制。理顺平台公司各级管控模式和管控界面,根据企业发展战略目标及内外部经营环境合理确定平台公司与下属分子公司间的管理模式,厘清管理界面。组织架构。完善规范集团与分、子公司组织架构设置原则和模式,实现管理专业化、运作规范化、结算市场化。职能职责。按照有利于业务流程运作的原则,合理调整集团各级组织管理职能,明确管理职责,实现上下承接对应,通过工作分析,健全岗位职责和岗位说明书。
 
(三)组织管理体系优化目标
 
树立全面、协调、可持续发展的现代化企业科学发展观,规范业务管理模式与流程,完善“决策、执行、监督”三大体系,建立起与平台公司发展战略相适应,具有当地城投行业特色的管理科学、界面清晰、权责明确、制衡规范、运转高效、归口管理、专业分工的组织管理体系。
 
四、组织管理体系优化方案与具体实施
 
(一)管控模式优化设计
 
管控模式是集团对下属分子公司基于集分权程度不同而形成的管理策略,通常分为“财务管控型、战略管控型、运营管控型”三类。财务管控型是一种分权形式,即集团对下属子公司的战略发展方向、具体经营运作不加干涉,主要是以财务指标来对子公司进行管理和考核,关注投资回报。战略管控型是一种集分权的结合,及集团与下属子公司的关系主要是通过战略协调、控制、服务以及资产管理而建立,对具体的经营运作很少干预。运营管控型是一种集权形式,即集团通过职能部门对下属子公司的日常经营运作进行直接管理,特别强调公司经营行为的统一、整体协调发展和对关键因素的集中控制与管理。
 

图3:管控模式分类
 
 
三者的管控强度是运营管控最强,其次是财务管控,最后是战略管控。针对集团对子公司管控强度的选择,一般可以综合考虑战略重要度、子公司业务关联度、子公司发展成熟度各因素,战略地位越高、业务关联度越高、管理成熟度越低,集团的管控强度越大。
 
图4:管控模式分析
 
平台公司对下属子公司的管理目前主要是统一化运作,以运营管控为主,并没有实行分类监管,在转型升级的背景下,根据业务发展情况选择管控模式有一定的必要性。平台公司成立之初,业务主要是集中于城市基础设施、市政工程等的投资建设,以及与之相关的配套服务如园林绿化、养护等,这些业务处于集团的战略核心地位,业务发展至今各方面也相对较为成熟,且相关性高,对这类子公司在管控模式优化设计上建议选用战略管控型,集团核心职能聚焦于资产管理和战略设计,而不需参与日常运营,这样更有利于公司参与市场化竞争、多元化发展。在城投2.0时代,平台公司逐步开拓业务类型,城市化建设的同时,也参与了房地产开发、城市资产资源的经营管理等业务,这些业务也是集团发展的重点,城市资产经营管理更是可以带来现金流,增加集团的一部分造血功能,这些业务与集团的相关性一般,大多处于成长阶段,有的已经发展的相对成熟,对承担这类业务的子公司建议选用战略管控或财务管控,处于成长阶段的战略管控,集团采用集权和分权相结合的管控形式,一方面要总体上把控,一方面要有利于自主性发挥,处于成熟阶段的财务管控,集团采用分权管控形式,聚焦于投资收益,有利于发展的自主性。当前,平台公司在政府的主导下,还在开发产业投资类业务,这类业务更多的是发挥政府的产业引导作用,平台公司在投资的选择性、自主性方面不强,受制于政府的行政安排,更多的是定位于战略重点地位或是从属地位,与集团的相关性一般,处于发展的起步阶段,对承担这类业务的子公司建议选用运营管控方式,要全面把控,使其发展与集团相统一,符合战略设定。
 
(二)组织架构优化设计
 
集团化发展是平台公司转型定位的一个方向和趋势,当前的平台公司组织架构更多的是一种简单形式,三会一层作用不强,总部下属设置各类部门,部门领导分管子公司,财、事、人权集中于总部,其中,还包括政府部门的行政性领导与考核。
 
集团化发展是搭建一种集团式组织架构,拥有完善的三会一层,集团总部功能定位于战略规划中心、投资决策中心、融资中心、资本运作中心、监控中心、服务中心,更多的是负责经营管理授权范围内的国有资产并承担保值增值职责,同时,为下属子公司提供财务、人事、行政等服务,因此,总部部门是一些通用职能部门的设置,具体的业务部门下沉到各个子公司,由各个子公司根据具体的业务类型、业务开展情况设置部门,子公司按现代公司制度自主经营、自负盈亏、自我管理,集团总部对各个子公司的监督管理按业务相关度、战略重要性、发展成熟度等因素,分类选择合适的管控模式。同时,考虑到平台公司的业务类型较为统一,为管理的更加便捷高效,也可以分业务板块管理,再将子公司按业务板块归集,板块内的子公司仍可以按具体情况合理选择管控模式。优化设计后的组织架构可参考图5。
 

图5:组织架构优化模型
 
 
(三)职能职责优化设计
 
在明确平台公司集团总部与下属子公司间的管控模式,组建组织架构后,还需对各部门、各岗位的职能职责进行划分,职能职责可化为通用和专用两部分,通用部分如制度建设、遵纪尊法、临时安排等是各个部门和岗位都可以适用的,针对这部分的职能职责可以规范化、统一化,专用部分就需要结合公司的业务特性、发展阶段、管控模式、组织架构等因素综合设置,且动态监控调整,首要考虑的是适用性。
 
五、结束语
 
总体而言,结合平台公司未来向多元化、实体化、规范化以及市场化转型发展的方向,保障战略目标的可实现性,组织管理体系需保持适应性,且在优化设计中要综合考虑现代组织体系设计的一般性和城投行业的专有性,管控模式应当动态调整,最终适应公司发展,形成以战略管控为主的管控模式,组织架构最终是构造集团、板块、子公司的直线型形式,具体性业务下沉到子公司,职能职责需在综合考虑管控模式和组织架构后再按需设定。组织管理体系的优化调整适应于发展战略,才能更好的服务与战略目标的实现。(完)

 
责任编辑:涂丹