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城投汇专题|政府性投融资平台传统业务转型新思路

文章来源:江苏现代咨询作者:李闯 王中亮
时间:2016-05-26 14:53 访问量:
标题:城投汇专题|政府性投融资平台传统业务转型新思路
来源:江苏现代咨询
作者:
李闯  王中亮

作者简介:本文作者系管理咨询事业部高级项目经理 李闯  \  管理咨询事业部项目经理 王中亮

版权声明:本文版权归现代集团所有,转载须注明作者信息及:源自公众号“现代投资咨询”,未作出来源及作者说明的视为侵权行为。
 
  政府性投融资平台通过介入代建、土地一级开发、公用事业运营、资产经营等业务,推动城市建设,实现土地价值最大化,提高公用事业服务效率,实现国有资产保值增值。这既是平台公司存在的根本,也是平台公司的基本职能。
 
  
  之一:代建业务
  
  我国自21世纪初期开始探索在工程建设领域施行代建制,代建制是指业主单位通过招标或直接委托方式,选择专业项目管理单位,代表业主单位对工程项目进行管理,严格限制项目的投资、质量及工期,并在项目竣工验收后移交业主单位的制度。
  
  在当前新型城镇化建设的关键时期,工程建设任务依然严峻,国家和地方各级政府均发文支持政府投资项目施行代建制,通过代建制控制成本、提高效率、提升专业化水平并防止腐败滋生,工程代建将成为我国工程建设主要模式之一,发展前景良好。
  
  代建业务的成功需要多方面的保障,政府工程代建业务往往涉及拆迁和土地征用问题,只有取得强有力的政府支持,才能减轻项目运作阻力,确保项目顺利实施。此外,目前众多政府代建项目是通过直接指定的方式委托代建单位进行建设管理,政府支持有助于代建单位获取代建项目资源。开展代建业务的企业须拥有与工程规模相适应的诸如工程咨询、工程设计、工程监理、工程施工、工程造价、房地产开发等相关资质,代建单位应按照当地的具体要求取得和提升代建资质。代建业务涉及工程项目的可行性研究、设计、采购、施工、试运行等多项工作,各环节均需要专业的技术人才具体操作,且代建业务需整体性、系统性运营管理,优秀的管理人才也是关键成功因素之一。
  
  国家大力提倡在政府投资项目领域施行代建制,作为城市基础设施投资建设主体的政府投融资平台理应适应国家政策要求,积极参与政府项目的代建工作。目前投融资平台处于改革转型期,各地平台公司业务多元化发展能力普遍较弱,开展代建业务往往成为此类企业利润的重要来源,因此代建业务必然成为平台公司主要业务之一。开展政府投资项目代建业务可为平台公司积累经验、储备人才,在此基础上可通过市场竞争方式参与国企或民企工程代建业务,并进行上下游相关业务的拓展。
  
  平台公司参与代建的方式主要有全过程代建和分阶段代建,全过程代建指平台公司通过参与招投标或直接接受委托的方式取得项目代建权,根据批复的项目建议书要求,对工程项目的可行性研究、设计、施工及竣工验收等工作进行全过程管理;分阶段代建包括前期工作代建和实施阶段代建,前者指对自项目建议书批复起至初步设计审查批复完毕的前期工作进行代建管理,后者指对自初步设计审查批复完毕起至项目竣工验收的实施过程进行代建管理。
  
  之二:土地一级开发
  
  土地一级开发,是指由政府或其授权委托的企业,对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地),再对熟地进行有偿出让或转让的过程。土地一级开发具有政府垄断强、投资规模大、开发难度大等特点,因此,必须在政府主导下进行。
  
  由于土地一级开发资金需求量大、技术含量高,政府在城市建设资金不足的情况下,融资是土地一级开发的主要瓶颈,根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》》(财综【2016】4号文)(以下简称“4号文”),“自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”,这就进一步增加了土地一级开发的难度。另外,由于土地一级开发涉及市政、排水、测量、管道等专业领域,因此,开发单位需要具备专业的技术能力。由于平台公司长期从事城市基础设施投融资、建设管理等工作,在融资、建设等方面都积累了丰富的经验,因此,平台公司参与土地一级开发具有先天优势。
  
  早期的土地一级开发在大多数城市主要是由政府来操作,或委托企业来做,政府负责管理和监督,或者由土地储备机构来做,一般由土地储备机构主导,负责融资、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施,开发企业按开发成本的一定比例获取管理费。但随着政府投资需求不断增大,而财政收入越来越无法满足城建资金需要,为快速做大平台资产规模,增强公司融资能力,部分地方政府将土地一级开发,甚至土地储备职能完全赋予平台公司,由平台全权负责土地储备开发,并获得土地出让收益。
  
  根据4号文要求,“各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”,因此,政府投融资平台不能直接参与土地储备工作。但文件也明确指出“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发”,因此,政府投融资平台通过与政府签订政府采购协议,参与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设工作。完成开发的土地进入土储中心,平台通过获取政府购买服务费实现收益。
  
  之三:公用事业运营
  
  公用事业是服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称,是城市基础设施的一部分,主要包括环境卫生(如垃圾处理、污水处理等)、交通运输(如公交、地铁、出租车、停车场等)、自来水、供气、供热、文化体育场馆、公园、火葬场、墓地等。公用事业一般具有投资大、回收期长、服务面广的特点,有的甚至提供无偿服务,因此,公用事业的投资运营需兼顾社会效益与经济效益,充分发挥政府在公用事业投资运营中的主导作用。
  
  随着我国城镇化水平的不断提高,公用事业基础设施短缺和运营效率低下的问题日益突出,服务水平和服务质量严重滞后,无法满足经济社会发展需要。另外,我国对市政公用事业采取的是低价格、高财政补贴的体制和政策,公用事业的价格由政府统一控制,其价格基本不受供求关系和成本变动的影响,致使公用事业提供的物品和服务的价格,严重背离其价值,导致公用事业运营出现大面积亏损,政府背负着补贴亏损的沉重包袱。
  
  我国为推动公用事业的快速发展,在定价机制、社会资本引入、监督考核等方面不断加大改革力度,清晰界定政府、企业和用户的权利义务,区分基本和非基本需求,建立健全公用事业和公益性服务财政投入与价格调整相协调机制,促进政府和社会资本合作,保证行业可持续发展,为公用事业持续健康发展提供政策支持和制度保障。
  
  在国家推动公用事业改革的背景下,地方政府一方面需积极引入社会资本,通过BOT、TOT等模式,为公用事业项目的投资、运营筹集资金,同时引入先进技术和管理经验,推动公用事业混合所有制改革;另一方面政府需加强对公用事业的监督管理作用,避免社会资本盲目追求经济效益而损害社会公众利益。作为国有企业,政府投融资平台从事公用事业投资运营不仅可以充分贯彻政府意图,同时也可盘活存量公用事业资产,利用其稳定的现金流,增强公司造血能力。
  
  投融资平台首先通过无偿划转、股权收购、政府授权等方式获取公用事业经营权或特许经营权。在实际操作中,政府投融资平台可以通过全资、控股或参股的形式参与公用事业项目的投资运营,对于具有实质控制权的公用事业公司,投融资平台可通过委托高层管理人员参与公司经营决策,进而实现收益分成;对于非实质控制的公司,投融资平台应充分发挥政府的监督管理作用,引导公用事业健康发展。
  
  之四:资产经营业务
  
  资产经营是企业以经营绩效最大化为目的,以生产经营为基础,将其拥有的经济资源资本化的过程。资产经营将效益作为经营中心,是企业重要的收入来源和融资基础。从政府性投融资平台运营现状看,目前国内大部分平台公司经营性资产严重不足,缺乏收益来源,亟需通过注入经营性资产,增强公司自身造血能力和债务偿还能力。
  
  政府投融资平台在承担政府投融资职能的同时背负了大量的政府性债务,根据《国务院关于加强地方政府性债务管理》(国发43号文)规定,剥离融资平台政府融资职能,建立“借、用、管、还”一体化的投融资方式。因此,平台公司新增债务必须自己偿还,而目前大多数平台公司自身造血能力不足,不具备偿还债务的能力,其未来融资空间会受到限制。基于这种现状,平台公司需进行转型,开拓经营性业务,增强自身造血能力,满足融资需要,更好地实现自身发展。
  
  从政府经营性资产类型看,平台公司可利用的资产主要包括房产资产(商业用房、办公用房等)、存量土地、公用事业资产(户外广告、停车场、天然气、供水、污水处理和垃圾处理等)、企业股权等。平台公司开展资产经营业务时应主要集中在这些资产中,其中天然气、供水、污水处理、垃圾处理等可进行公用事业板块打造,通过积累行业经验、储备专业人才参与市场化竞争,实现经营性资产的市场化运作,提高资产运营效率,为公司创造经营收入,增强公司融资能力。
  
  平台公司资产经营业务成功的关键要素包括公司治理结构、业务运作模式、专业化人才等。平台公司需理顺治理结构,提升公司管理水平,建立市场化管理与考核制度,增强公司资产经营效率。同时,资产经营需以提高盈利水平为中心,加强经营性资产商业价值挖掘,通过设计科学、合理的资产经营模式保证业务顺畅有效运行。另外,资产经营业务涉及项目可行性研究、市场分析、融资、项目包装策划等多项工作,各环节均需专业人才具体操作,且资产经营业务需整体性、系统性管理,优秀的管理人才也是关键成功因素之一。
  
  平台公司参与资产经营业务的方式主要有自营和股权经营。平台公司可直接参与具体的资产经营业务,通过业务运营模式的设计,专业化的管理对资产经营业务进行经营,获取经营利润。平台公司还可通过对下属企业或合营企业进行股权投资参与资产经营业务,获取被投资企业的股权收益。

 
责任编辑:涂丹