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公共服务领域改革的弯道超车——以PPP推动医疗服务行业深化改革

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:丁伯康
时间:2016-04-25 09:15 访问量:
标题:公共服务领域改革的弯道超车——以PPP推动医疗服务行业深化改革
来源:
『江苏现代咨询』公众号
作者:丁伯康
作者简介:中国城投网首席经济学家、现代集团总裁、现代研究院院长
  
  一、医疗服务行业的供需矛盾与改革困局
  
  随着新型城镇化的有序推进、人口老龄化的趋势演进、人民生活水平的不断提高、社会保障体系的稳步健全,医疗服务需求进一步快速增长,然而对应有效供给严重不足,人均医疗资源低于发达国家平均水平;医疗服务的二元性特征越发突出,分级诊疗机制尚未建成,医疗服务供需平衡困境难以破解。
  
  与此同时,医疗服务行业改革在多年的兜兜转转中始终难以取得令人满意的进展,近十年来医疗改革方向在“市场化”与“政府主导”之间摇摆不定,既没有从根本上扭转非营利性医疗机构在服务过程中的经济利益导向,也没有本质上实现医疗机构普遍性的服务效率提升和服务品质强化,在改革进度上远远落后于能源、交通、环保等其他公共服务领域。
  
  二、十三五规划与医疗服务行业PPP机遇
  
  《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在新兴产业、服务行业、互联网业态、新型城镇化、援外与扶贫方面均涉及到医疗内容,并提出进一步推进健康中国建设工作,持续深化医药卫生体制改革,建立健全基本医疗卫生制度,同步推广公立医院改革和鼓励社会力量办医,强调医疗资源在区域和层次上的平衡与组合发展,合理利用财政资金普及医疗补助与医疗保险。这些与《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》(国办发〔2015〕42号)中利用PPP模式转变政府职能、打破行业准入限制、完善财政投入与管理方式形成良好呼应。
  
  地方政府利用PPP模式引入合适社会资本共同推进本地医疗服务行业改革,可以有效增加医疗服务供应水平、强化医疗服务竞争、提升医疗服务效率、构建良好医患关系,加速推动地方医疗服务行业的发展和医疗服务品质的提升,在坚持医疗服务公益属性的同时,发挥市场在资源配置中的决定性作用,实现在公共服务领域改革的弯道超车。
  
  (一)社会资本的引入有助于推进管办分离
  
  在财政资金持续投入不足的情况下,充分借助资本力量撬动公立医疗机构发展的同时,利用PPP模式设计可以清晰界定医疗机构的所有权和经营权,在不影响医疗机构产权属性、服务功能、财政补助的前提基础上有效推动医疗机构的“管办分离”,通过案例效应加速传统公立医疗机构的综合改革,促发政府医疗卫生职能的转型。
  
  (二)PPP模式的应用有助于实现能力互补
  
  医疗服务行业的医研教一体化培养要求与传统公立医疗机构的长期技术导向推动了医疗技术人才和技术资源的集中化,但同时也导致了医疗机构对于医疗管理和营销的忽视,借助于PPP模式的应用,社会资本可以向医疗机构输出非医疗服务范围内的优质医疗管理服务和经验,激发医疗机构的市场竞争意识,降低医疗机构的内部交易成本和管理损耗,实现医疗服务和医疗管理的能力互补。
  
  (三)PPP运作的设计有助于优化医疗资源组合
  
  政府在引进社会资本共同参与地方办医的过程中,可以通过PPP运作模式、交易结构、回报机制方面的创新设计,探索项目公司与医疗机构的独立分割运营,构建营利性医疗机构和非营利性医疗机构的组合运营,科学分配单一医疗机构主体的基本和非基本的公共卫生服务,推动医疗人才的多点执业和医疗资源在不同类型医疗机构主体之间的合理流动,激发社会资本在医疗机构为终端的全产业链领域的运营业态创新和扩充,有效实现多种医疗资源的优化整合,降低政府直接支出责任,提升医疗服务整体品质和患者体验。
  
  三、医疗服务行业PPP应用的要素逻辑和运作模式
  
  地方政府作为区域医疗卫生保障的基本责任主体,存在引导医疗资源迁移、提升医疗服务品质、普及医疗供应水平的主观冲动。但是随着国内经济进入新常态、十三五规划正式“破7”,地方财政收入出现明显增长迟滞,财政支出压力陡然增加,在一些投资规模较大、运作属性充足、政府负担较重的医疗服务建设发展项目方面,引入社会资本共同推进医疗服务PPP成为必要选择。
  
  政府根据医疗服务行业发展趋势和项目建设发展需要,从完成政府立项的项目中遴选适合采用PPP的项目,在发起PPP立项要充分考虑医疗机构的产权定位、项目类型、运营规划、市场热度以及政府自身的工作重心和财政实力,优选定位为非营利性医疗机构、有一定的投资(再投资)要求、运营规划丰富细致、满足投资市场属性要求、属于政府重点建设民生工程或改革重心、政府财力能够覆盖医疗补助范畴的项目。
  
  从目前的操作案例和运作方向来看,医疗服务机构建设项目可选的PPP模式主要有委托运营(O&M)、建设-租赁-移交(BLT)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、改建-拥有-运营(ROO)。
  
  鉴于采用PPP运作的医疗建设项目主要为新建或扩建类公立或社会办非营利性医疗机构项目,多数选择BOT或BOO模式推进,普遍的操作模式是政府方指定专门的政府出资与社会资本共同组建项目公司,政府方根据自身财政实力和前期运作结构设计思路授予项目公司约定期限内的经营权,由项目公司负责医疗机构项目的设计、融资、建设、运营和维护,产权归属于政府或项目公司,经营期满后项目公司移交或持续运营。
 

 
  在医疗服务行业PPP应用过程中,政府需要合理判断不同运作模式的风险分担水平和实施特点,进行不同的竞争内容和选择方式的科学设计,充分挖掘社会资本进入后在医疗服务和非医疗服务方面的运营价值,以提升社会资本方的运作收入,从而整体降低政府支出义务。,真正做到以社会责任为导向,共享利益、共担风险,持续推进医疗服务行业的市场化改革。

 
责任编辑:涂丹