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解读《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》

文章来源:《现代方略》四月刊作者:李鑫
时间:2016-04-08 15:57 访问量:
标题:解读《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》
来源:《现代方略》四月刊
作者:
李鑫
 
 

 
本文版权归现代集团所有,转载须注明作者信息及:源自公众号“现代投资咨询”,未作出来源及作者说明的视为侵权行为。
 

 
  2015年12月7日,国务院国有资产监督管理委员会、财政部、国家发展和改革委员会联合印发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(以下简称《意见》)。本次框架提出了国企将分成商业类和公益类两大类别,以及大致的分类实施框架。这个分类实施框架包含了商业类国有企业和公益类国企在分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核的基本要求。并按照谁出资谁分类的原则,履行出资人职责机构负责制定所出资企业的功能界定与分类方案。但是各地可结合实际情况进行动态调整。
 
政策目的及政策出台背景
 
  关于2015年大力深化国有企业改革,一方面是跟经济形势有关,产业结构发生变化,以煤炭、钢铁、水泥为代表的资源类、重工业类行业产能过剩现象严重。这类企业基本上都是国企。此外金融风险加大,产能过剩、企业效益恶化、地方政府融资平台清理等实体经济的问题开始向金融领域传导。投资增长后劲不足。许多地方政府受融资平台清理、房地产市场不景气等诸多因素影响,导致财政收入下降,使得新建项目严重不足,在建项目资金短缺,影响了国家政府层面的投资。区域经济增长差距明显,多格局增长出现。
  
  另一方面国企改革确实进入了深水区。只有加大国企改革和制度改革,消除产能过剩,清理僵尸企业,国民融合继续加深市场化。才能使国有企业改革有突破性的进展。2015年9月初国务院公布的《关于深化国企改革的指导意见》就已提出,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国企在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国企分为商业类和公益类。实际上本次的《意见》只是对应9月份提出的指导意见进行进一步框架细化。本次政府出台《意见》的主要目的是根据不同类型企业特点进行有针对性的改革推进。国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的基础。这是国企改革顶层设计方案正式出台。2015年12月29日,国企分类改革正式开启。这意味着国企改革将按顶层设计继续深化。
  
  《意见》的提出主要有4个方面的目的和意义,第一,有利于推动国企改革。对国企功能进行界定与分类之后,有利于后续工作的开展。可以使改革的举措更有针对性,实施效果也能大大增强。第二,促使国有企业更科学的发展。之前许多国企同时担负着“盈利”与“公益”的双层使命,使得企业在发展过程中决策彼此冲突,阻碍了企业市场化体制发展。但分类之后,企业可以差异化发展,重新对自身企业进行战略定位与发展目标制定,增强了企业活力。第三,对于优化国有经济布局结构有很大提升。分类之后,国有企业的功能定位更加清晰,结构调整方向更加明确,使国有资本投向更清晰,提升了整体国有经济的质量与效率。第四,国有资产监管大幅增强。不同类型的国企在改革、发展、监管和考核上存在差异。分类之后,“一刀切”的现象可以大大减少,推进分类监管、分类定责、分类考核会全面提升国有资产监管的有效性与科学性。
 
政策的核心内容
 
  第一,将国有企业界定为商业类和公益类两大类。但经营机制必须适应市场经济要求,并且遵从国家战略需求,履行社会责任。这些也是作为国有企业应有的含义。 
  
  第二,商业类国有企业根据主业所处的领域进行分类,按照市场决定资源配置。与国家安全、国美经济命脉相关的行业和领域国有企业占绝对主导地位;处于竞争性领域的国企实行现代化制度,激活市场活力,他们是本次改革的重点。处于自然垄断行业的国企则是政企分开,放开竞争性业务。
  
  第三,促进发展方面根据分类的不同,酌情进行投入,界定好投向,确定好范围。
  
  第四,监管方面根据分类的不同,在资本管理程度、监管程度、及制度和体制的建立方面要求各有侧重。
  
  第五,定责考核方面根据分类的不同,效益要求和考核标准有差异。特别是对公益类国企的考核要引入社会评价。
  
  第六,在组织实施方面则是按谁出资谁分类的原则,但各地要结合企业不同发展阶段可进行适当的动态调整;
 
政策的影响
 
  《意见》的发布,对于城投公司可以说是忧喜参半。一方面城投公司也会分成公益类和商业类。对于公益类的城投公司,他将纯粹承担公益类的基础设施建设与投资。这类城投公司的收入绝大部分都来源于政府的补贴。因为公益类经营性收益较少,且必要的产品或服务价格由政府调控,这意味他们无法成为独立的市场主体,所有的项目都来自于政府的任务委托。而商业类的城投公司将会获得有收益性的资产,以服务国家战略为前提,在投资和建设方面,有很大的自主权。一方面接受政府的委托进行建设和投资,另一方面可根据自身的实力来进行投资与建设。公益类城投将依然依附于政府,成为政府的职能之一。而商业类城投将会朝市场化方向发展,将来成为民营企业或国有参股的企业。本次《意见》并没有提及具体的商业类和公益类企业分类标准的细则是哪些。对于商业性企业,这个企业组成的性质是怎样的?虽然《意见》提出的“谁出资谁分类”原则,应由履行出资人职责的机构负责制定分类方案,但国有资本在商业性企业中占股比例与实际控制权该怎样规定,以及董事会的组建和管理层人员是通过任命还是公开招聘,以及是否采用职业经理人进行管理等等若干问题,都没有进行描述。
  
  从短期来看,城投公司将会出现分化,有收益的资产会被聚焦到一些城投公司底下,另一些公益性的资产将会被划出,至于哪些公司会成为公益性的城投公司,哪些公司将成为商业性的城投公司,这个将会成为争夺的热点。此外,地方政府底下的城投公司将一分为二,全国的城投公司数量将会倍增。但根据《地方政府性存量债务清理处置办法》规定,按照“只减不增”的原则,在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上,通过关闭、合并、转型等方式,抓紧妥善处理融资平台公司;似乎《意见》对国企进行分类违背了“只减不增”的原则。其实短期来说,对于一些财力较弱的地方政府,他们的融资能力并不会因为国企功能界定与分类而带来太大的增强。
  
  从中长期来看,城投公司会慢慢融合,对于商业性的城投公司会可能会出现两极分化的情况。根据《意见》的描述,对于在行业和领域有竞争优势的商业性国有企业将会获得更大的国有资本投入,另一方面,对于一些地区经营性资产较少的城投公司,缺乏收益性资产的城投公司该何去何从,政府尚未出现任何更深入的相关政策来疏导。
 
政策的应对措施
 
  对于边界界定及分类的具体细则尚未出来的时候,城投公司应该做好“选择”的基本准备。如果城投公司底下的经营性资产较少,那么选择成为公益性的城投公司将离以前的管理模式较为接近。如果城投底下经营性资产较多,盈利可观,公司将会实行公司制股份制改革逐步进行现代企业制度,对城投公司的管理进行相应的规范。就目前而言,一方面做好政府的融资工作,另一方面应该就公司的未来发展进行战略规划与重新定位。

 
责任编辑:涂丹