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PPP运作模式选择的影响因素分析

文章来源:《现代方略》4月刊作者:朱多策
时间:2017-05-23 15:17 访问量:
标题:PPP运作模式选择的影响因素分析
来源:《现代方略》4月刊
作者:朱多策


本文版权归现代集团所有,转载须注明作者信息及:源自公众号“现代投资咨询”,未作出来源及作者说明的视为侵权行为。
 
 
  内容摘要:本文站在对项目所有权归属的独特研究视角,对43号文出台之后的财政部和发改委推广的PPP项目拟采用的运作模式进行分类,并在此基础上提出PPP运作模式选择的影响因素,包括项目领域、收益方式、特许经营期和VFM指标等因素,分析了各影响因素下PPP运作模式的选择。
  
  一、引言
  
  国办发43号文对地方政府融资举债设立了明确的约束限制机制,限制了地方平台融资之后,随之而来的问题是公益性项目如何建设运作。PPP模式顺势成为当下最热门和值得探讨的项目运作方式。然而,PPP模式在实际应用中产生了许多具体模型,并且有些模型又衍生出许多变种。因此,公共部门将PPP模式用于基础设施建设时,对于某个特定的基础设施项目到底采用哪种具体运行模式,也是PPP模式在我国应用取得成功的一个非常重要的问题,本文结合现有文献主要讨论PPP运作模式选择的问题。
  
  二、PPP运作模式的分类
  
  PPP有广义和狭义之分,这里所说的PPP是指狭义的PPP,是一系列项目运作模式的总称,它包含BOT、TOT、BOO等多种具体运作模式,更加强调公共部门和私人部门合作过程中的风险分担机制和项目实施的资金价值 (VFM)。目前我国基础设施运作的PPP模式有外包类、特许经营权和私有化等三大类近20种具体运作模式。但是目前财政部和国家发改委推广的PPP以特许经营类为主。财政部《操作指南》(113号文)中指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。”国家发改委《指导意见》(2724号文)中指出“经营性项目可以通过政府授予经营权,采用BOT、BOOT等模式推进;准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用BOT、BOO等模式推进;非经营性项目可通过政府购买服务,采用BOO、委托运营等市场化模式推进。”
  
  尽管PPP项目运作模式很多,但这些模式并非都具有本质上的区别,结合目前推广的PPP运作模式,在选择PPP运作模式之前,我们可以考虑重新将PPP模式进行分类。所有权的归属是政府和社会资本方谈判的一个重要内容,影响着双方的权利和责任。因此,本文根据不同阶段所有权的归属不同,将PPP项目划分三类基本模式:第一类的主要特征是政府在全生命周期内都拥有项目的所有权,典型代表为BOT(相当于国外的BTO模式)模式;第二类的主要特征为项目公司在特许经营期内拥有项目的所有权,但所有权最终移交归属于政府,典型代表为BOOT模式;第三类的主要特征为全生命周期内项目的所有权均属于项目公司,典型代表为BOO模式。对于其他的PPP模式都可划归到以上三类基本模式中,比如TOT模式可以划归到第二类基本模式中,DBFO模式可以划归到第一类基本模式中,只不过这种模式比较特殊,适用于公路和市政道路领域,其特点是购买服务和绩效评估。对于像重构/改造-运营-移交(ROT)模式,其实是BOT的变形,该模式主要运用于“医院重组、管办分离”和基建改造项目,这里就不进行分类。
  
  三、PPP运作模式的选择
  
  (一)PPP运作模式选择的前提依据
  
  在实践中,所有权归属不同对公私双方的影响主要体现在如下方面:首先,对项目公司来说,拥有所有权就可以在契约规定的范围内自主地进行资产抵押、处置等活动,以筹集项目所需资金,避免政府的阻挠或干扰,但这也会增加项目公司的风险,例如用项目资产进行抵押贷款时,如果发生经营亏损或资金周转困难的情况,就面临因无法偿债而被银行或金融机构出售项目资产的风险,项目难以按时移交给政府;其次,对于政府来说,如果拥有项目所有权,就在一定程度上限制了项目公司处置资产的自由,保障了项目资产的安全,但同样这也会在一定程度上限制了项目公司的投资热情,对投资者的资金实力等方面提出了更高的要求。同时,所有权属于项目公司,会刺激增加投资,采用更加先进的技术和管理方法,提高公共服务的质量和规模,增加社会福利水平,这与政府的目标是一致的;但项目公司有时也会为获得私利而追加投资(自利性投资),或通过提高服务价格、降低服务质量等方式,增加收入或降低成本,实现利润的提高,即逆向选择行为。而且,过度地将所有权给予项目公司,也会增加政府监督的成本。正因如此,科学地进行所有权配置对PPP项目来说至关重要,而这一决策过程的实质就是PPP运作模式的选择过程。
  
  (二)PPP运作模式选择的影响因素
  
  影响PPP具体运作模式选择的因素很多,比如回报机制、收益方式、风险结构、融资需求、政策法规等,但由于PPP运作模式的区别主要是所有权划归的不同,所以只要找出影响PPP项目所有权配置的影响因素,就可以分析选择出不同PPP项目的具有运作模式。本文总结出PPP运作模式选择的四类影响因素,分别是项目领域、收益方式、特许经营期和物有所值(VFM)。
  
  (三)各影响因素下PPP运作模式的选择
  
  1、PPP运作模式选择与项目领域
  
  对于不同项目领域PPP模式选择可从项目的独立性、竞争性和投资规模三个因素进行分析。
  
  (1)独立性。独立性较弱的项目适宜采用BOT模式,独立性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。例如学校、医院、政府事务场馆等项目必须保证其稳定的运营,如果运营不畅将会对教育医疗等事业造成较大影响。所以,政府必须在经营期内拥有所有权,才能保证其稳定地为社会提供工作服务,避免项目抵押等活动带来的风险。于此相对,停车场、文化场馆、福利机构等领域的PPP项目,其经营通常不会影响到其他机构的经营活动,及独立性较强,政府放弃所有权不会对经济、社会带来较大风险,因此,政府可以考虑采用BOOT模式或BOO模式,刺激社会投资者的投资热情,采用更加先进的技术和管理方法,提高公共服务的质量和规模,增加社会福利水平。
  
  (2)竞争性。竞争性较弱的项目适宜采用BOT模式,竞争性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。有些PPP项目隶属关系明确,且服务对象单一,收益情况稳定,对项目公司的经营能力要求较低,这类项目通常没有与其相竞争的其他项目,政府对这样的PPP项目依赖性更强,通常会拥有项目的所有权,例如保障性住房等;有些PPP项目的竞争很激烈,同类型的项目很多,其服务对象和收益情况均不稳定,如停车场等。这类项目要求项目公司具有较强的经营能力,才能保证项目的盈利,这一领域中某一项目经营情况发生变化,对整个领域的服务供应影响较小,政府对其依赖性也较小,因此政府可以放弃这类项目的所有权。
  
  (3)投资规模。对于投资规模较大的PPP项目,政府应该拥有其所有权,而对于投资规模较小的PPP项目,政府可以在一定范围内放弃所有权。也就是说,BOT模式更适合大型PPP项目,而BOOT模式则侧重于中型PPP项目,BOO模式侧重于小型PPP项目。对于规模较大的PPP项目来说,通常其影响也较大,要求投资者具有更高的融资能力,对于这类项目如果将所有权给予项目公司,对政府来说风险就较大,因此,政府会更适合选择拥有其所有权,即采用BOT模式运作;反之,投资规模小的项目通常其影响也会较小,对项目公司的融资能力要求较低,政府放弃所有权的风险也就会较小,因此,选择BOOT模式、BOO模式比较合适。
  
  2、PPP运作模式选择与收益方式
  
  在PPP项目中,项目公司的收入来源主要有三种方式,第一种是使用者付费方式,通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目,如市政供水、城市管道燃气、收费公路等;第二种是政府付费方式,通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目,如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等,或不具备收益性的基础设施项目,如市政道路、河道整治等;第三种是可行性缺口补贴(VGF)方式,通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目,如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。
  
  PPP项目的三种收益方式反映的项目公司的经营自主性是不同的,由低到高依次是政府付费方式、VGF方式和使用者付费方式。对于政府付费项目,项目公司只需按照合同的规定建设、运营项目,确保服务质量和服务水平,无须担心项目的收益问题;而对于使用者付费项目来说,项目公司既要负责项目建设、运营,又要负责宣传、营销等工作,其收益存在着很大的不确定性;VGF项目的一部分收入来源于政府,这部分收入是稳定的,另外一部分收入来源于向消费者的收费,这部分收入是不确定的。因此,从项目公司承担的收益风险来看,政府付费项目风险最低,VGF项目居中,使用者付费项目风险最大。在不同类型的PPP项目中,公私双方的权利和责任各不相同,但从本质上说,所有权归属是影响PPP项目私有化程度的主要因素,而收益方式只是表明项目公司在收益方面的自主性,选择不同的收益方式可以对公私双方权利和责任进行微调,也就是说,收益方式虽然可以影响项目的私有化程度,但非常有限。
  
  如果项目公司拥有项目最终所有权,就必须在特许经营期内就能够了解收益情况,做好适应市场竞争的准备,因此,政府会增加其收益的自主性,在特许经营期内给予其一定的收益权;而政府拥有最终所有权的情况下则不存在这种忧虑,因此,可以在一定程度上降低项目公司的收益自主性,以降低项目风险。
  
  3、PPP运作模式选择与特许经营期
  
  特许经营期也是PPP项目中公私双方谈判的焦点之一,是构成契约的重要组成部分。如前所述,不论PPP项目应用何种模式,都存在着特许经营期,特许经营期的长短,直接影响着公私双方的成本和收益。对项目公司来说,特许经营期越长,意味着项目公司可以在更长的一段时间内获取收益,而对于政府来说,特许经营期越长,购买服务和监管的成本越大。因此,项目公司总是希望特许经营期长一点,而政府总是希望缩短特许经营期,双方在这一点上存在着矛盾。三种基本模式的特许经营期从小到大依次是BOT、BOOT、BOO,这说明当政府拥有所有权时,更愿意缩短特许经营期,以尽早收回项目经营权,当然这需要提高购买价格或财政补偿,以保障项目公司的收益;当政府放弃项目所有权时,更倾向于延长特许经营期,增加监管的时间。
  
  4、PPP运作模式选择与物有所值(VFM)
  
  物有所值(VFM)是确认和评估方案时使用的一种方法,用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险,按照财政部PPP操作指南的规定,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等;定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内财政支出净现值与传统采购方式下的财政支出净现值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
  
  VFM评估结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据,本文根据国际经验和案例总结出以下结论,三种基本模式的VFM指标值最低的是BOT模式,其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判断,政府拥有所有权的PPP项目,VFM指标值相对较低,政府放弃所有权的PPP项目,VFM指标值相对较高。这说明,所有权是有价值的,当政府拥有所有权时,就必须给予项目公司更高的回报或放弃一部分利益,因此VFM指标值较小。而当政府放弃项目所有权时,就可以要求更高的回报或降低对项目公司的财政补偿,因此VFM指标值相对较高。
  
  四、小结
  
  本文站在对项目所有权归属的独特研究视角,对PPP项目拟采用的运作模式进行分类,在此基础上提出PPP运作模式选择的影响因素,分析了各影响因素下PPP运作模式的选择。总结来说,当PPP项目具有独立性较小、竞争性较弱和投资规模较大的特征时,政府应限制项目公司收益的自主性,并尽量缩小特许经营期,VFM指标也通常较小,此种情况下政府应持有项目所有权,选择BOT基本模式。当PPP项目体现出独立性较大、竞争性较强、投资规模较小的特征时,政府应考虑将所有权逐渐转移给项目公司,收益的民间自主性也会增大,特许经营期变长,VFM指标也不断提高,此种情况下适宜选择BOOT或BOO基本模式。
 

责任编辑:涂丹