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城投的“供给侧结构性改革”关键在于“转型”

文章来源:《现代方略》4月刊作者:李鑫
时间:2016-03-29 15:11 访问量:
标题:城投的“供给侧结构性改革”关键在于“转型”
来源:《现代方略》4月刊 
作者:李鑫

 
本文版权归现代集团所有,转载须注明作者信息及:源自公众号“现代投资咨询”,未作出来源及作者说明的视为侵权行为。
 
  
  2015年12月21日,中央经济工作会议在北京落下帷幕。会议强调:“推进供给侧结构性改革,是适应和引领经济发展新常态的重大创新,是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择,是适应我国经济发展新常态的必然要求。” 同时会议提出供给侧改革的关键是推进供给的结构性调整,即通过创新供给结构引导需求的结构调整与升级;并且通过去产能、降成本、去库存、补短板、去杠杆等方式来解决目前供给侧结构性失衡的问题。
  
  供给侧结构性改革的提出,对于城投公司未来的发展来说给出了一些启示与建议。城投公司作为地方政府的融资平台,担负着促进地方经济发展、推进城市化、提高城市居民生活水平的重任。地方融资平台是我国分税制财政体制、地方政府官员政绩考核体系、金融体制三者重叠的合理化产物。从上世纪90年代诞生,到目前已经经历了四个阶段,第一个阶段城投公司的诞生。由于投资主体的去政府化,地方政府财政收入困难,“分税制”改革使得地方政府与中央的 “事权”与“财权”不匹配,以及举债融资的禁令导致地方政府融资极其困难,致使城投公司孕育而生。第二个阶段为“野蛮生长”期。1994-2008,城市建设投资公司大批成立,为地方政府解决融资问题。第三个阶段:2008年全球金融危机爆发,中央及时出台4万亿投资计划为城投公司发展正式进入“黄金时期”。第四个阶段为政府干预期。对于城投公司无序野蛮的发展,地方债务慢慢成为了隐患,中央为了防控风险,对地方政府融资平台出台了一系列的“打压”政策来遏制地方政府融资平台的发展。政府部门要为社会供应公共产品和服务,城投公司则是推动城市的供给侧结构性改革的“先遣部队”,它将供给侧主要以提供“物质”解决温饱转变到为“人的质量提高”服务。
  
  城投为什么要转型
  
  一是产业结构发生的巨大变化
  
  很多城投公司都有房地产开发与物业管理、能源开发等板块。最近几年全球的的产业结构发生了变化,一方面低附加值产业、高消耗、高污染、高排放产业慢慢被向附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力的产业发展,城投公司底下的能源板块产生的现金流也大幅萎缩;另外,全国大部分地方土地出让价格也呈明显下降趋势。
  
  二是区域结构发生了变化
  
  区域结构问题主要表现在两方面,第一是人口分布不合理。2014年我国城镇化率达到54.77%,但各地发展参差不齐,且户籍人口城镇化率偏低,户籍人口城镇化率大大低于常住人口城镇化率。由于人口流动性较强,特别是一些大型城市,城市人口净流入逐年增加,因为大城市具有较好的福利保障制度,更好的工作机会。导致人口分布不均衡。调查数据显示,2015年每年人口净流入超过100万的有13个城市,上海五年人口净流入达500万人,而东北三省人口则是每年净流出200万人,经济萧条是主要影响因素。
  
  另一方面是区域发展不平衡、不协调、不公平。例如,一些地方享有许多“特权”政策,有些地方发展却严重滞后。当然究其主要原因还是因为政管理体制、财税制度、区划体制等问题导致,所以推动体制改革,加快建设全国统一市场,解决不同区域发展不平衡问题,使人口和各种生产要素在不同地区自由流动、优化配置是下一步国家发展的重点方向。
  
  三是地方财政收入结构发生了变化
  
  地方经济结构单一,近年来经济增速出现大幅下滑,导致财力对债务覆盖能力大幅下降,如鄂尔多斯市。鄂尔多斯市经济发展过度依赖煤炭产业,受煤炭行业持续疲软影响,全市经济增速出现下滑,2014年,鄂尔多斯市完成公共财政预算收入430.1亿元,同比下降2.3%。同时,煤炭利润的下滑也引发了民间高利贷的债务危机和房地产市场泡沫,自2012年开始,鄂尔多斯市土地出让收入持续下滑,2013~2014年增速分别为-72.08%和-17.5%,导致鄂尔多斯市综合财力波动较大。
  
  四是中央对地方融资进行了收紧。一是因为地方债务过高,十二届全国人大常委会第十八次会议上提到有的省、地区负债率超过100%,100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%,一些地方政府根本无力偿还,为了避免爆发地方性金融风险,政府需要对地方的债务额度进行适度的控制。二是地方融资平台管理混乱,地方政府对政绩的追求使得城市建设已经违背了市场价值与经济规律,导致资源浪费,政府开始对这些不良行为进行遏制。 三是定位模糊,地方融资平台与地方政府的关系需要厘清,因为涉及到大量的违规债务。
  
  五,城镇化速度过快且未经过长远规划与测算,另外一些区域城投公司数量猛增,导致城市过度开发,区域与区域,城市与城市之间相互竞争,资源浪费。人口素质增长速度明显低于城镇化速度。相关配套设施不健全,“圈地运动”导致造城运动兴起,大批的城市沦为 “鬼城”。在中国大陆城市“鬼城”指数排行榜2015”,上榜的前50个城市中,地级城市占26个,县级城市占24个。“鬼城”的出现从一个方面来说,是因为资源的错配,另一方面是政府官员的考核机制使得城市开发盲目性和城市资金来源的单一性。
  
  城投公司应该怎样转型
  
  目前城投公司的发展正进入第五个阶段,即转型发展期。在这个时期,城投行业将慢慢脱离政府的的保护,政企分离,完成了市场化转型,投资主体从过去以基础建设为主转型为公共服务,经营性资产慢慢成为公司提供源源不断的现金流,城投信用主体开始建立。总的来说有以下三点:
  
  第一,企业定位的转变:过去的城投公司遵循政府的意志替政府融资,在国家最近几年推出的政策来看,地方政府投融资平台将从政府中剥离开来,通过新的投融资模式,例如:PPP,ABS等模式,利用自身经营性资产产生的现金流进行独立市场化运营,并且在管理思维、经营性质、组织架构方面都朝市场化方向发展。
  
  第二,建立资金的现金流渠道化解存量债务。这一条越来越明显,最近财政部发布的几条政策可以看出,政府极力在厘清城投与地方政府的关系,政府不再为城投公司进行债务兜底,这意味着城投公司将无法再假借政府的信用来贷款。但政府鼓励城投公司通过参与PPP等新的投融资模式,化解当前的债务危机。
  
  第三,城投公司须建立自己的信用主体。很多城投公司实际上并不具备真正的盈利能力,在稳增长压力下,地方政府还有一些新增公益性项目摊派到各地方城投公司,如何利用自身的经营性资产建立七良好的企业信用是各城投公司面对的一大难题。
  
  转型的具体实施方向有以下六点:
  
  第一,在基础建设方面,特别是之前的”铁公基”方面的投入应该进行减少和控制。酌情考虑建设的必要性与未来的收益性。每一个城市或区域都有它的发展边界,为了避免大城市病和更高的维护费,在现阶段应该严格控制“铁公基”方面的投入。并且大量的基础建设最终需要人口及产业作为支撑,对于人口规模较小,且净流出的城市更应该慎重这方面的投入。工业化与城镇化的相关度非常高,高度工业化发展是城镇化发展的支撑。高度工业化会产生了大批具有现代先进技术水平的现代企业,能为经济发展和城镇化发展提供保障。
  
  第二,加强PPP的合作,加大城市公共服务配套设施的建设与开发,例如在医疗养老,教育,重点区域交通的建设,地下管廊的建设等,提升城市的生活质量。但同时要考虑本区域和城市所需要的最大数目和未来的盈利性。避免盲目建设导致恶性竞争和产业同构。现在中央在加快推进城镇化,棚户区改造已成为推动中国的城镇化进程的重要切入点,将会提供巨大的市场投融资机会,这个市场不仅仅包含棚户区改造建房,更多的是以棚户区改造带来的整个城市基础设施建设、如海绵城市、地下市政管网、道路交通、环境、居民生产生活相关的一系列投融资需求建设,据专业机构预测我国城镇化带来的仅基础设施投资就将超过40万亿,这是对于城投公司的未来发展提供了广阔的发展空间。
  
  第三,对自身进行定位,不盲目遵循政策指引,应加强城市各区间合作,打造以自身资源和特点的特色城市。避免“摊大饼”式的城市发展格局,而是要布局打造成“卫星”城,加强区域内的产业升级和临城的发展对接,与周边省份或城市形成区位互补。
  
  第四,精简机构和人员,对城投公司进行改制,参与混合制改革。改组董事会,让董事会发挥真正的监督效用;逐步把公司朝市场化企业发展。对于公司盈利性很差,并且在长远来说无法获利和经营的资产要剥离出去,对这些资产进行并购和重组。
  
  第五,组建专业团队,专注城市投资和运营。做好基础建设监督工作。加大金融创新,挖掘新的投融资模式。之前融资平台外部融资渠道主要以银行贷款为主,应该分散风险,积极采用资产证券化、产业基金或PPP等形式改善融资渠道的单一性。
  
  第六,对于地方债务庞大,并且缺乏地方支柱产业的区域或城市,应该与周边其他城市或区域合并,可以聚集较大的政府财政补贴用于联合开发大型项目。或者被周边大型的城投公司兼并。
  
  目前城投在转型时应当注意的问题
  
  一、转型不能揠苗助长。
  
  所谓欲速则不达。对于一个积重难返的企业,存在着各种各样的问题,以前都不是按规矩来,突然把新的一套理念和框架架在一个旧的基架上,很容易导致执行失败,很多新的理念和框架都有其应用的前提与基础,可以试点总结经验,慢慢走向成熟,但是不能操之过急。
  
  以招纳新型“职业经理人”为例,貌似这种方式很新颖,也很有效,但在实际的操作过程中,阻力重重。在一个本来就不是纯市场经济的体制中生生的用市场化的行为来管理,特别是连政企都没有分开的前提下,引入职业经理人无异于是揠苗助长。一方面外部的职业经理人对公司的环境,政策和具体情况了解不深,容易用外部思维思考内部的事情,造成思维脱节的局面。另一方面,执行职业经理人命令的下属并没有完整的市场经济的行为,在执行命令时会产生抵触或不知道该怎样去执行,仍然是换汤不换药。
  
  二、企业领导思维方式的转变很重要
  
  对于之前靠对土地进行征收、开发、卖出的方式来解决地方财政收入的老套路已经很难奏效。特别是对于二线城市以下的城市或地区。一些城市的人口连续几年都是净迁出。之前的一些地方的支柱产业(如能源开发)由于受到全球经济不景气的影响,收益直线下降,或者一些老工业地区严重产能过剩等。一味的投资基础建设不考虑所在城市的整体状况,不考虑全国和周边省市的整体发展情况,闭门造车,产能过剩和供给过高必然会发生。因为根据中国的这种社会体制和经济体制,国家宏观政策的影响对市场的影响是极其大的。国家出台的很多政策具有统一性、强制性、政绩考核性、典型性等等一些特点。但全国每个地方的经济发展程度不一,全国的人口分布不一,每个地方的产业特点和城市定位不同,因此对于城投公司的领导在布局整个城市投资的过程中应该考虑到城市的战略定位。这个战略定位应该站在全国的高度,慢慢延伸到省、式、区、镇等。要考虑到周边省市的发展战略的影响,因为整个中国都是在统一的执行同样的政策,虽然有的政策具有一定的弹性,但应该立足于本城市的资源和特点,本城投公司的实力。这些都应该是城投公司的领导在城市投资时应该事先谋划的。当然,另一方面,城投公司在投资城市建设开发时,并不具有自主性,这一点也是导致城市发展不均衡的重要原因。随着城投公司慢慢的退去政府平台的角色,它的职能也将发生变化,在投资的自主性上大大加强。因此,在选择投资的方向更应该站在全局的高度进行布局与谋划。
  
  三、整合多个区域经济,寻找利益共同体,聚集财政收入和资金,共同开发大型工程,。以区县级城投为例,聚集多个区县级城投的资金,组合成区域投资共同体,以整个区县为范围,以每个区县的中心为重要节点,对节点进行串联,集中投资。有利于大型的工程落地,也更大化利用了公共设施的使用效率,盘活了整个区域资金的流动性。然而要达成区域城投公司整合必定需要顶层设计
  
  四、时刻关注政策的变动。政府的宏观调控在某种程度上对经济和行业起到引领的作用、规划的作用,特别是最近几年是政府投融资体制进行改革的关键时期,因此,我们应该是经常性学习新政策了解发展动向,并为适应新常态进行不断的调整。然而,就长远而言,企业发展不能过多的依赖于政策的偏斜,政府在将来颁布重大政策干预宏观调控的次数会逐渐减少,因为行业要进行正常的市场化发展,过于集中的政策发布会导致行业发展过于密集,导致结构性调整过度。政府应注重微调、预调、定向调。有的放矢减少干预,让市场进行自我调节,同时企业也应尽早适应市场的竞争,紧跟中央政策,积极转型走出独立发展的道路。

 
责任编辑:涂丹