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总理报告论PPP现理性思维首提平台转型

文章来源:现代研究院作者:丁伯康
时间:2016-03-09 11:29 访问量:
标题:总理报告论PPP现理性思维首提平台转型
来源:
现代研究院
作者:丁伯康
  
  作者简介:丁伯康博士,清华大学职业经理训练中心特聘专家、江苏现代咨询首席顾问
 
  去年的两会,人们依然记得李克强总理在政府工作报告中首提积极推广PPP模式。其中原话为:大幅放宽民间投资市场准入,鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法,引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手,深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式。
  
  而在今年3月5日刚刚开幕的第十二届全国人大四次会议上,总理再次提及PPP模式时,则是这样描述的,“深化投融资体制改革,继续以市场化方式筹集专项建设基金,推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”。虽然两个报告在论述投融资方面的字数相当,但相比去年,不难看出国务院在推广和运用PPP模式方面,已显得更加理性和务实,并且在国务院政府工作报告中,提及推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,这也属首次。
 
两会代表热议PPP问题多要规范
 
  正如国务院总理李克强在出席全国政协十二届二次会议经济农业界联组会议并参加讨论时,全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜发言指出的,虽然此前中央层面力推PPP模式,以缓解地方建设项目资金不足,化解部分债务问题,但是实际推广中存在操作难题。有的PPP项目吸引力不够;有的因政策不明确,实施不规范;有的缺少科学的区域规划基础和可行性研究。一些PPP项目的现金流来源依然还是财政资金。一些项目公司有可能异化为新的融资平台公司。在两会举行的新闻发布会上,财政部部长楼继伟也明确表示,我们关注着PPP的项目,我们也发现有的地方搞PPP项目,有的是变相的借债,我们在规范它。
  
  回顾PPP在我国两年多的实践,和两会代表们反映的问题也差不多。无论从PPP立法和实际操作层面,确实出现了不少问题。自2014年5月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立后,全国范围内兴起了一股PPP模式推广的热潮。各级政府对PPP的热情高涨,但大部分是出于融资的目的而不是出于改革投融资体制和政府项目投融资效率问题。所以,一度社会资本参与PPP项目的积极性并不高。据初步统计,截止2016年2月,在各级政府推出的8万多亿PPP项目中,与社会资本达成投资意愿的仅有20%不到,其中民营资本的投资更是微乎其微。大量的PPP项目落不了地,对稳增长、调结构的实际作用明显差强人意。特别是在PPP推进过程中,对PPP模式产生的作用期望过高,央企、国企、平台的参与度过高,项目实施的综合成本过高,以及PPP的立法层级低,政府能力建设低和民资、外资投资比例低的“三高三低”现象,更反映出当前在PPP推进中问题的严重性。如果不能从维护PPP模式长期、健康发展的需要,在法律、政策、金融、信用及社会等方面,建设和创造一个PPP利用的良好生态环境,那么PPP这个先进的政府投资管理机制也会在我国大打折扣。
 
报告提出完善PPP三点要求,凸显理性思维
 
  为了解决好PPP模式的持续推进、健康发展问题,此次政府工作报告提及政府和社会资本合作模式,重点放在“完善”二字。报告指出,“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”。这段话,实际上传递出了中央政府对下步PPP工作推广和实施的明确要求。一是“完善政府和社会资本合作模式”,而不是提“积极推进”或“进一步推广”。这意味着对PPP现有局面如何使其不断趋于完美,和在已完成相关PPP推广工作的基础上,如何把事情做得更好。从工作开展的速度和力度上,更加体现出要注重PPP模式开展的实际效果,而不是盲目推广和运动式推进。二是“用好1800亿元引导基金”。这是继去年国务院批准财政部1800亿元政府引导基金后,首次公开提出要充分使用好,发挥好它应有的作用。对政府的PPP引导基金而言,一般它的作用有三点,其一是吸引社会投资,二是保障投资收益,三是为PPP项目增信。这需要在具体的政府投资项目运作中,不断摸索和解决好政府引导基金的投资、管理方式,以及在具体项目运作中的实际问题,进一步发挥好财政资金的放大相应和杠杆作用。这次报告并没有提出要继续加大政府引导基金的投入和发挥好政府引导基金的作用,只是提出要在定量的范围内用好它。足见中央政府对引导基金使用的慎重和理性。三是“依法严格履行会同”。这是重点针对PPP模式开展中出现的法律缺失、契约精神不够、履约保障不足等现实问题提出的。在当前PPP推进过程中,不仅要保证政府部门能够依法行政,依法行事,遵守现有的法律法规,还要按照和社会资本方签订的合同约定,履行好政府的责任。特别是对于政府已经承诺和约定的事项,绝不能因为政府的换届或人员的更替,造成合同不履行或违约现象的发生。这也是政府信用体系建设的一个重要组成部分。恰恰以上这些问题存在,也是导致目前PPP项目落地率不高的根本原因。如果不及时解决,将极大的影响社会资本参与PPP的热情和决心。 
 
政府报告首提推动地方融资平台转型改制
 
  自2014年12月,国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》后,文件明确要求剥离平台公司政府融资职能。一方面各地政府在不断规范自己的融资行为,另一方面也在摸索融资平台的转型改制。但是由于融资平台自身存在的运行和管理复杂性,往往收效甚微。此次政府工作报告明确提出,“推动地方融资平台转型改制进行市场化融资”,不仅在中央政府层面是首次提出,也为下一步融资平台的转型改制进行市场化融资,指明了方向,提出了要求,说明融资平台的转型改制已经非常的重要和迫切。 
  
  地方融资平台问题起源于2010年前后。2008年为应对国际金融危机,国家实施了“四万亿”的投资拉动计划。中央政府积极鼓励地方政府成立各类融资平台,进行大规模的融资和建设,以抵消经济乏力的影响,到2010年末,全国地方政府融资平台数量,已经达到8700多家,同时地方政府的债务规模也是大幅度攀升。直到2010年6月国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》后,才使得融资平台在投融资、土地运作、资产注入等关键运作上,有所规范。但是长期以来,由于各级政府对融资平台缺乏规范的管理,也造成至今为止的近10000家融资平台,债务负担很重、资产质量较差、管理问题频出。
  
  政府工作报告提出,推动地方融资平台转型改制,就是要根据国家关于深化国资和国企改革的要求,通过混合所有制和股份制等不同形式,实现融资平台的市场化、实体化、多元化和规范化的转型改制。把融资平台的行政化、部门化色彩去除,实现企业化和市场化运营。进行市场化融资,就是从根本上剥离融资平台的代政府融资职能,通过多种类、多渠道、多层次的市场化融资方式,做好融资平台的融资工作。当然也包括发挥融资平台在推进地方PPP模式运用中的实施主体作用和引导投资作用。特别是融资平台可以利用自身优势,在城市基础设施建设、公共服务领域,如城市综合管廊、海绵城市建设、养老和医疗休闲等多个领域,发挥好融资平台的独特作用。
  
 
责任编辑:涂丹