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《现代智库周报》总第126期

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:现代研究院
时间:2017-08-14 20:53 访问量:
现代智库周报_总第126期
 

第126期《现代智库周报》导读

政策解读——
丁伯康:防范为上  疏堵结合——对最高院《意见》的点评
 
现代观点——
丁伯康博士对PPP条例三点建议:成立政府和社会资本合作工作协调机构,行业主管部门牵头制定行业性管理措施,强化金融对合作项目的支持
余秀娟:PPP项目增值税处理存在四大问题
 
政策速递——
(5则)

政策解读
 
丁伯康:防范为上  疏堵结合——对最高院《意见》的点评

丁伯康

 

丁伯康博士
丁伯康博士
国家发改委和财政部PPP专家库双库专家
中国现代集团总裁兼现代研究院院长

近日,最高人民法院为贯彻落实全国金融工作会议,发布了《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》(以下简称《意见》)。对加强金融审判工作,保障经济和金融良性循环加快发展提出了三十项意见。其中要求:“依法认定政府违法提供担保的法律责任,规范政府行为。依法认定地方政府利用平台公司融资、政府和社会资本合作(PPP)、投资基金、购买服务等方式变相举债作出的行政行为或者签订的行政协议的性质、效力和责任,明确裁判规则,划出责任边界,有效防范地方政府债务风险的集聚
 
由此可以看出,《意见》主要涉及对地方政府和平台公司是否依法、规范融资的行为判断,其要求和出发点是要依法防范政府违法举债和政府债务可能产生的违约风险和金融风险,初衷毋庸置疑是非常正确的。结合地方政府和平台公司融资开展的实际情况分析,近期陆续出台的相关政策,包括今年5月开始,财政部联合相关部委先后出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等针对地方政府债务问题的规范性文件,也分别从地方政府融资担保、平台公司市场化融资、政府和社会资本合作(PPP)、地方政府举债方式、政府购买服务等方面对地方政府及融资平台公司行为进行了进一步规范和约束。这些文件为控制金融系统风险和政府债务风险,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,起到应有的控制和遏制的作用,已经有效控制了地方政府的债务增量。笔者认为,当前化解政府债务风险,解决政府融资平台规范融资问题的真正核心,应该在于如何化解过去形成的存量债务问题。
 
由于2014年12月中央在进行地方政府债务甄别时,不少地方政府部门把本应该归属政府一类债务的部分集中于平台公司作为企业债务或政府或有债务处理了,使原本属于地方政府一类债务的结果并未准确上报。时至今日,这部分债务依然由平台公司继续承担着还本付息的责任。因此这个结果,既造成国家对地方政府债务真实结果缺乏全面性和真实性了解,也给部分地区和平台公司违法违规举债融资埋下了长期的隐患。地方政府不得已为了到期债务不违约,只能想方设法拆东墙补西墙,因此难免触碰政策红线,造成违规举债事件的频繁发生。 
 
纵观我国地方政府平台公司二十余年的发展历程,它的兴起和存在,也是有着很强的合理性和重要性的。我国分税制的改革远远还没有到位,造成中央和地方事权和财权不匹配,中央财力强、地方财力弱的局面,地方政府几乎很难依靠自有可支配财力,满足城市建设和经济社会发展的资金需要。为了解决地方政府的资金缺口问题,政府投融资平台就应运而生了。事实上,政府投融资平台在解决老国有企业改制遗留问题,推进城镇化建设、老城区改造、助力城市产业转型升级、引导战略性新兴产业发展等方面,都发挥了积极的作用。但是某些地区的政府投融资平台公司,在地方政府盲目超前的规划和建设决策下,融资不顾现实需要,举债规模巨大,已远远超过了自身的财政承受能力,集聚了不小的债务风险。究其根源,还是在于部分地区政府领导的“政绩观”发生了问题。业绩工程、英雄主义的工程层出不穷;脱离实际、热心搞面子工程、搞花架子;甚至存在“业绩靠我来创,包袱让后任背,债务由将来还”的错误思想,不顾现实,盲目举债。这些举动都是十分有害且需要重点遏制的。如说追究,这些不负责任的胡乱投资和低效投资,倒是应该追究责任的。
 
因此,通过《意见》的学习,笔者认为,《意见》出台本身,并无助于当前对地方政府存量债务的化解,也不利于在现实情况下,政府投融资平台历史债务问题的解决。因为在当时的融资环境和决策情况下,其决策和操作的程序,如果基本符合当时的政策法规,现在就不能认定为违法违规,那么也只能视为打“擦边球”。地方政府债务风险暂时沉淀于融资平台公司的现象,已经成为一种普遍的存在。如果在地方政府融资方面的前门打开得还不够大时,又进一步收窄平台公司的融资通道,就极有可能触发地方融资平台公司的资金循环窒息,进而引发资金链条的断裂诱导产生金融风险产生
 
地方政府的规范融资和平台公司市场化转型,绝非是一蹴而就的。特别对于习惯利用政府资源和依托政府信用融资、运作的平台公司,显然其参与市场竞争和后续发展能力不强、体质虚弱,而猛药治沉疴的唯一结局,就是导致事与愿违,规范和转型出现不该出现的结局。
 
因此,我们在严厉防控可能出现的金融风险同时,更要重视地方经济社会的协调、健康发展。要进一步厘情中央与地方、政府与市场、政府与平台之间的关系,一切从实际出发,充分利用好政府融资平台公司这只“看得见的手”,经营和管理好国有资产和城市资源。要想方设法,使地方政府和融资平台公司能够轻装上阵,在我国新型城镇化建设的历史进程中,继续发挥出更好更重要的作用。
 

现代观点

1、丁伯康博士对PPP条例三点建议:成立政府和社会资本合作工作协调机构,行业主管部门牵头制定行业性管理措施,强化金融对合作项目的支持

丁伯康

现就2017年7月21日发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(简称《征求意见稿》)的修改,提出三点建议如下:
 
一、做好顶层设计,建立完善政府和社会资本合作工作协调管理机构
 
《征求意见稿》提出,要建立政府和社会资本合作工作协调机制,及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。实际情况是,在各级政府的PPP推进中,出现的问题和困难是常态、随时存在的。无论对于国家层面还是地方政府,政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调,如果没有一个确定的、权威性的机构牵头,形成一个稳定和常态的协调工作机制,那么一定会造成部门出台的政策和管理制度之间不衔接和政出多门,也会造成协调推进说易行难、出现问题容易解决问题难等情况。
 
因此本人建议将《征求意见稿》第七条“国务院有关部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施,由国务院有关部门共同制定。国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制,及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。”修改为:“国务院成立政府和社会资本合作工作协调机构,负责及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题,统一管理和推进政府和社会资本合作工作。国务院有关部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施,由国务院政府和社会资本工作工作协调机构会同有关部门共同制定。”
 
建议将《征求意见稿》第八条“县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调。县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工,负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。”修改为:“县级以上地方人民政府应当设立政府和社会资本合作管理机构,负责及时协调员、解决政府和社会资本合作中的重大问题,统一管理和协调推进政府和社会资本合作工作。县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府和社会资本合作管理机构的意见,负责本地区政府和社会资本合作项目的组织实施和监督管理。”
 
二、区别PPP项目的行业特点,细化综合性管理措施的制定实施
 
《征求意见稿》第七条中指出,政府和社会资本合作的综合性管理措施,由国务院政府和社会资本合作工作协调机构会同有关部门共同制定。第八条指出,县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工,负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。而现实情况是,在各地实施的政府和社会资本合作项目中,项目涉及领域众多、范围也很广。无论是由国务院政府和社会资本合作工作协调机构,还是专门的组织来牵头,都可能出现隔山打牛和力不从心的情况。
 
因此本人建议在《征求意见稿》中增加一条:“政府和社会资本合作的行业性管理措施,需由国务院有关部门牵头,根据不同政府和社会资本合作项目的行业特点制定。县级以上人民政府有关主管部门负责具体组织和实施。”
 
三、强化金融支持,培育政府和社会资本合作项目运营管理主体
 
《征求意见稿》此次没有涉及到任何金融政策和金融工具对政府和社会资本合作方面的支持内容,这其实也是有一定遗憾的。我们知道,在中国这个市场化程度还不是很高的环境下,通过政府和社会资本合作,培育出更多具有投资、建设和运营能力的企业,是实现我国经济可持续、协调发展必不可少的目的之一。而现实情况是,目前在参与PPP项目的社会资本中,真正是央企国资比较多、民营资本企业少;有建设能力的企业多,有运营管理能力的企业少;有初始投资能力的企业多,有持续投资能力的企业少。因此,如何通过金融和资本市场的开放,为更多具有运营管理能力的民营企业和中小企业提供源源不断的资金,以真正发挥社会资本在投资、建设和运营管理政府基础设施和公共服务项目的能力和优势,这也应该成为《条例》出台以后,需要鼓励和允许的范围。
 
因此本人建议,在《征求意见稿》中再增加一条:“各级政府和金融管理部门在政府和社会资本合作方面,应当加强协调、配合。鼓励银行、证券、保险等金融机构,为政府和社会资本合作项目提供金融支持。任何组织和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法进行合作项目的融资。”
 
上述建议不当之处,见谅!

 

2、余秀娟:PPP项目增值税处理存在四大问题

余秀娟

基于PPP项目全生命周期各个阶段的增值税处理,本文提出实践中项目公司关注的问题,以期国家相关税务部门尽快出台专门性的税收法律法规。
 
一是项目周期漫长与税制安排上的矛盾。“营改增”后,建安服务已纳入增值税的应税范围,项目公司在项目建设过程中会取得施工企业提供的大量增值税进项,若项目公司所从事的项目可享受增值税税收优惠政策,项目公司则无法取得足够的增值税销项税额以抵扣基建期的进项,存在大量留抵税额。除重组税务中有特殊规定外,我国目前税法未规定增值税留抵税额可进行退税或转移,若项目公司在运营期结束后仍有未抵扣进项,则只能将其放弃,被迫降低项目公司的项目投资回报率。
 
二是征地拆迁是否需要缴纳增值税问题。“营改增”后,因为征地拆迁费用基本上直接支付给市民,对方无法提供任何可以抵扣的增值税专用发票;或者项目公司将征地拆迁费用以据实或包干的方式支付给政府方,政府方向项目公司开具行政事业单位收据,此类票据也不可以作为进项税额抵扣销项税额的凭证。但是项目公司运营期收入需要全额计算销项税,当征地拆迁费数额较大时,将对项目公司造成严重的损失。目前现有政策文件尚未对PPP项目此类事项的处理作出明确规定,如按财税[2016]36号附件三文件规定,则“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者”,应免征增值税。
 
三是地方税收支持政策与税权划分之间的矛盾。政府付费和可行性缺口补助,这种来源于政府支付的收入,实质上是政府对项目公司提供的差价补偿,是社会资本经营性收入的组成部分,具有缴纳增值税的义务。但实施PPP项目的目的之一,是解决地方政府的债务问题,减轻地方政府的债务压力,增加地方政府的债务偿还能力。在政府付费缴纳增值税的情况下,地方财政无疑是在补贴中央财政,有违PPP 项目的初衷,这一点上尚没有明确的税收优惠规定。
 
四是出台专门的PPP项目增值税优惠政策是否可行。我国现行税制体系仍旧以流转税为主体,尤其是增值税所强调的抵扣链条的完整性,使得针对PPP项目中间链条与交易节点上的增值税减免,均会因减免税政策而人为造成抵扣链条中断,无法真正发挥其税收支持功能。短期内PPP 税收政策无特殊优惠可以理解,但随着我国PPP项目逐渐落地,项目建设运营过程中更大程度上减轻增值税税赋成为社会资本方较为关注的问题。因此,未来税务机关如果出台专门针对PPP项目的增值税优惠政策,如何保证增值税抵扣链条完整是其需要解决的难题。

来源:《关于我国PPP项目增值税问题的研究
作者:
余秀娟,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员,现代研究院研究员。

 

 

政策速递


 
 

​国务院

国务院总理李克强日前签署第682号国务院令,公布《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》,自2017年10月1日起施行。修改《建设项目环境保护管理条例》是国务院立法工作计划确定的全面深化改革急需的项目。按照国务院“放管服”改革要求,《决定》取消了不适应形势发展需求的审批事项,加强了事中事后监管,减轻了企业不合理负担,对进一步激发企业和社会创业创新活力,推动政府转变管理方式和服务企业、便利群众,具有重要意义。

2017/08/01
 

国家发改委

8月1日,国家发改委印发 《社会领域产业专项债券发行指引》,鼓励企业发行可续期债券,用于剧场等文化消费设施、文化产业园区、体育馆、民营医院、教育培训机构等投资回收期较长的项目建设;同日发布《农村产业融合发展专项债券发行指引》,明确企业资产规模不低于3亿元或者年度涉农业务收入不低于2亿元,拟投资农村产业融合发展项目总投资不低于1亿元,鼓励通过保底收购价+二次分配、农民参股持股等方式与农民建立紧密利益联结机制的项目申请发行农村产业融合发展专项债券。

2017/08/07
 

​中国银监会

8月7日,中国银监会发布《商业银行新设债转股实施机构管理办法(试行)》(征求意见稿),提出实施机构应当由一家境内注册成立的商业银行作为主出资人,出资比例不低于拟设实施机构全部股本的50%;实施机构的注册资本应当为一次性实缴货币资本,最低限额为100亿元人民币;不得对“僵尸企业”等4类企业实施债转股。意见反馈截止时间为2017年9月6日。

 
 

​最高人民法院

近日,最高人民法院印发《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》,就人民法院贯彻落实全国金融工作会议精神,加强金融审判工作,保障经济和金融良性循环健康发展提出了30项意见,其中依法认定地方政府利用平台公司、PPP变相举债行为的责任。

 
 

​四川省发展改革委、财政厅、住建厅

7月20日,四川省发展改革委、财政厅、住建厅联合发布《关于创新重点项目投融资大力推进公共停车领域政府和社会资本合作模式的通知》,决定在成都市等省内7个城市开展公共停车领域PPP合作模式试点,以增加公共停车服务供给。该文件要求,各地要认真筛选项目,并对涉及相关审批项目开设“绿色通道”,对重大项目“一事一议”,以促进公共停车项目快速启动有效实施。




 
 
 

《现代智库周报》编辑部

 
 

主  编:丁伯康
责任编辑:梁剑华
封面设计:涂 丹
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