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独家 | 在中国式PPP论坛上丁伯康指出 以“赌”的心态做PPP十分有害

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:现代研究院
时间:2016-12-02 15:26 访问量:
标题:独家 | 在中国式PPP论坛上丁伯康指出 以“赌”的心态做PPP十分有害
作者:现代研究院
来源:江苏现代咨询微信公众号


 
以“新思路、新模式、新陕西”为主题的中国式PPP高峰论坛暨陕西大型调研活动,于12月1日在西安人民大厦隆重举行。原中共中央政策研究室副主任郑新立、国家发改委投资司副司长韩志峰、财政部PPP中心主任焦小平、民生证券副总裁管清友等,先后发表主旨演讲。下午在听取了陕西发改委和部分市县的PPP项目介绍后,中国城市投资网首席经济学家、江苏现代咨询董事长丁伯康博士,进行了专家点评。他指出,为实现我国PPP模式的持续健康发展,就要摒弃以“赌”的心态来做PPP。
 
他说,对地方政府而言,由于长期的公共产品和服务设施投入欠账较多,新型城镇化建设又面临严重的资金压力,地方财政收入早已不堪重负。而PPP模式的推广和运用,不仅可以解决政府投资项目的融资和建设问题,同时对于化解地方政府债务危机,提高政府投资项目的投资和运营、管理效率也带来了独特的优势。因此,从多个层面上讲,国家一系列稳增长、调结构、促改革、惠民生的方针政策出台,都有利于PPP模式的有效利用和长远发展。地方政府更是不遗余力的给予社会资本各种便利,鼓励其进入到各类PPP项目中来。因此,在未来的很长一段时间内,PPP模式还将在中国基础设施和公共服务领域扮演主要的角色。这一点从财政部确定的第三批PPP试点项目中也能看得出来,共涉及20个部委、多达516个项目,总投资近1200亿元。
 
然而,在很多地方政府只是简单的将PPP作为一种重要的融资手段来使用,忽视了PPP另一个重要功能,即可以通过PPP引进社会资本在建设、运用和管理等方面的技术和经验,来提供公共产品和服务的效率,也导致PPP模式变相走进了BT融资的老路。这种以融资为目的的工作取向,不仅使PPP项目在合作周期内的不确定性因素急剧增加,同时也使PPP合作双方的根本利益产生了冲突。其中所有的根源还是来自政府和社会资本方的双方态度,如果不彻底摒弃以“赌”的心态进行PPP合作,那将导致PPP模式的变异,也是十分有害的。
 
所谓“赌”的心态,就是一种只顾眼前不顾长远、只顾自己不顾对别人、只顾过程不顾结果、只顾赚钱不顾信誉的赌短期、赚快钱的行为。具体表现在:
 
1、赌政策红利。最大的政策红利,莫过于地方政府寄希望于未来,中央政府把PPP项目中形成的地方政府债务兜底解决,甚至接盘过去。对于这方面地方政府是有自己的认识的。由于财政部早前就提出了地方每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。并以此控制地方政府实施PPP项目的规模。但是在实际执行中,地方上早已越过了这个10%的界限,通过政府购买服务和其他变通方式,绕道进行。这些做法,不仅得到了上级政府的默许,到目前为止还没有任何纠正的意思。所以,各个地方群起而仿之,PPP项目的融资规模一破再破,使财政可承受能力的红线设置变成为了摆设。其次赌上级奖补和专项基金支持的红利。因为一旦列入省级、国家级PPP示范项目,少则有几十万、近百万前期费,多则有几百万的奖励,此外如果能够争取到低价的政策支持性基金扶持的话,好处就更为可观。所以政策性红利是不要白不要。另外,社会资本也在赌政策,如列入PPP示范项目后,银行等金融机构将执行一系列宽松的信贷审核政策和利率优惠,支持社会资本特别是大型央企和国企进行融资,这些低利率的银行信贷资金,对他们而言可谓是雪中送炭外加锦上添花,极大的调动了他们参与PPP项目的积极性和热情。也为他们额外获取政策红利,创造了条件。
 
2、赌工程回报。与地方政府为融资需要推PPP项目如出一辙,社会资本方特别是以工程建设总承包为核心业务的社会资本方,则更多的把关注点放在了短期的工程建设利润和投资回报上,他们几乎没有工程项目运营和管理方面的经验,也缺乏长期与政府合作经营和管理这些PPP项目的意愿。一般这些机构都是按照规定把PPP项目合作年限设定为10年,以应付政策所规定的PPP项目合作的最短年限。然后把宝压在后续财务投资机构或者可替代他的运营机构身上。通常他们的做法是走一步看一步,先把工程利润挣了再说,等工程完工移交以后再找新的资金渠道和替代机构,实现解套。这样一种赌的心态也不是地方政府领导不知,有时可能也是心知肚明,不说破而已。因为几年过去,目前企业的领导自然可以年年获得财务报表上还算漂亮的业绩数据。十年过去,当政的领导早已不知升迁或去了其他什么地方,自然那些烦心的事情再也轮不上自己。因此,你赌我也赌,结果谁输谁赢或是合作共赢,只有天知地知、你知我知,自己心中自有一笔账。  
 
3、赌重新谈判。由于社会资本更乐意接受建设和运营风险相对较小的施工总包合同和设备采购合同,所以对于在运营阶段有太多不确定性的PPP项目或者相对于长期性投资回报不高的项目,他们则要求政府提供一定的担保甚至是补贴以保证其在特许期内能达到稳定的收益。
 
但是,由于任何PPP项目也都存在不同程度的变动因素影响和风险出现,在前期很多PPP项目合同中,也是难以全面覆盖、约定非常清楚的。这些来自于项目有关的各种因素所产生的不确定性。像人为因素导致的风险,如建设风险(主要表现形式有:土地拆迁及补偿、完工风险、重大事故、质量风险、承包商违约风险、沟通协调风险等)及运营风险(主要表现形式有:运营商的管理能力、政府违约、特许经营公司违约、环境破坏等);因为物的因素导致的风险,如技术风险,如技术是否先进适用;设备稳定性和安全性风险等;还有环境因素导致的风险,如宏观环境(主要表现形式有:法律/政策的变更风险、利率风险、外汇风险及通货膨胀的风险),市场风险(如市场价格的变动、PPP项目绩效变动、市场竞争风险)及不可抗力影响等等。在十年这个还不算短的时间跨度内,极有可能使双方在PPP项目的合作中产生严重的分歧和争议,由此对PPP项目合同条款的修改、收益与风险的分担调整、新的问题解决等,进行相关磋商甚至启动再谈判机制。这无疑为以赌为赢的合作方,在短期内获利了结和成功解套创造了条件,提供了便利。这也是地方政府所不得不防的。
 
上述种种不良心态,都是需要避免和提前设防的。否则一定会极大的影响政府推广运用PPP的初衷,也一定会造成PPP的异化和变形,是十分有害的。
 
责任编辑:涂丹