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原创 | 关于财政部和发改委PPP政策的一些看法

文章来源:江苏现代咨询作者:姜晓锋
时间:2016-10-28 14:03 访问量:
标题:原创 | 关于财政部和发改委PPP政策的一些看法
来源:江苏现代咨询
作者:姜晓锋
 
本文版权归现代集团所有,转载须注明作者信息及:源自公众号“现代投资咨询”,未作出来源及作者说明的视为侵权行为。
 
笔者针对近期财政部和发改委连续出台的关于PPP的政策法规,进行了简单的梳理,并结合在实操中的相关经验,对比提炼出两部门文件的相关信息和问题,提出自己的一些愚见,也欢迎业内人士斧正。
 
1、基础设施领域与公共服务领域继续打架
 
财政部的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金【2016】92号)第二条指出,本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。
 
发改委的《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资【2016】1744号)把能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等七大领域涵盖在列,其中上述领域不仅包括基础设施建设,也包括相关的运营维护。
 
不难看出,财政和发改的PPP项目在能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护等领域完全重叠,对于属于上述这些领域的新建类项目到底归属于财政管理还是归属于发改委管理,至今没有相关部门站出来作进一步解释,实属令人困惑不解。
 
2、两个PPP项目库
 
财政有一个PPP库,现在看来应该叫公共服务PPP项目库了;发改也要建个库,叫传统基础设施PPP项目库。只不过底下做事的人如果遇到例如轨道交通PPP项目,到底是报财政的库还是报发改的库呢,抑或两个库一起报呢,无从可知。未来,财政和发改的库会不会启动互斥程序,报了财政的库的项目,发改的库会自动识别不让其进入自己的库?我们拭目以待。
 
3、政府购买服务与PPP
 
财政部分别出台过《政府购买服务管理办法(暂行)》和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,对比两个暂行办法,发现其中关于财政支出程序有着明显的差别,因此许多专家学者解释政府购买服务和PPP属于两个并行的概念。
 
而发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资【2016】2231号)(以下简称“2231号文”)明确PPP主要包括特许经营和政府购买服务两类。也就是说,发改的PPP项目可以按照政府购买服务模式进行操作,当然因为发改委并没有出台过政府购买服务的相关管理办法,因此发改委的PPP如果采用政府购买服务,就得按财政部的《政府购买服务管理办法(暂行)》来执行了。
 
发改委的这个定义是否与财政部的初衷或者外部专家的理解背道而驰,希望相关部门能作进一步释疑。
 
4、发改委的PPP需要做“两论”吗?
 
发改委出台了2231号文后,立刻就有PPP咨询行业的大佬纷纷出来解读。其中一些业界大佬认为2231号文毫无关于是否需要做两论的表述,就此认为发改委的PPP项目不需要做两论了。
 
而事实上,发改委的PPP项目是否需要做两论,我们还是可以从2231号文出发进行探究。前文说过了,2231号文明确规定政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。对于特许经营类项目,此前发改委出台过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,其中第十一条规定“需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。”而财政部的规定是对政府付费或政府补贴的项目,需要开展财政承受能力论证。
 
另外值得注意的是,2231号文同时提到PPP实施方案的联审机制,鼓励地方政府通过财政、规划、国土等部门对PPP实施方案进行联合评审。那么财政怎么审呢?我的大胆猜测是财政当然还是会按照两个论证方式来审查。因此,我认为发改委口径的PPP项目依旧需要做“两论”。
 
5、可研编制机构的又一春?
 
发改委建议对于一般性政府投资项目,各地可在可研中包括PPP项目实施专章,内容可以适当简化,不再单独编写PPP项目实施方案。这可以理解为只要是发改委口径下一般性PPP项目,只需要可研单位编制实施方案专章,无须在做完可研后再聘请PPP咨询公司进行PPP实施方案编制。未来,可研编制机构将蚕食一部分PPP咨询业务,而包括传统非工程咨询的PPP咨询公司、律所、会计师事务所等的业务范围将有一定的限缩,这些咨询机构的市场重点将聚焦所有公共服务领域的PPP项目以及基础设施建设领域中投资额较大、难度较高的基础设施PPP项目。但这样的制度安排对于一般性政府投资项目的顺利开展究竟是有利还是有弊呢,也许只能走着瞧了。
 
6、二标如何合一?
 
财政部的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金【2016】90号)中第九点指出:“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。 ”而《招标投标法实施条例》第九条规定不招标的情形之一中与PPP相符合的是第三款规定:“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。而《招标投标法》明确招标方式只有公开招标和邀请招标,因此我认为按照政府采购法中采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购确定的社会资本均无法进行二标合一的操作。
 
另外,在基础设施PPP项目中,发改委明确了“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理 以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方”。这点的隐含意义是,只要涉及前述任何由社会资本自行承担部分的PPP项目,都无法再适用竞争性谈判、磋商等方式进行采购。当然,这样操作以后,二标合一也就顺理成章了。
 
梳理完近期的政策文件后,笔者以一个PPP咨询行业实操业务员的角度再次仰视两个部门的相关文件和意图,只能感叹:“神仙斗法,难煞凡人”。
 
 
附一:政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法  
 

第一章  总则 
 
第一条  为加强政府和社会资本合作(简称PPP)项目财政管理,明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求,规范财政部门履职行为,保障合作各方合法权益,根据《预算法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》等法律法规,制定本办法。 
 
第二条  本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。 
 
第三条  各级财政部门应当会同相关部门,统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作,切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责,保证项目全生命周期规范实施、高效运营。 
 
第二章  项目识别论证 
 
第四条  各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合,共同做好项目前期的识别论证工作。 
 
政府发起PPP项目的,应当由行业主管部门提出项目建议,由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案,提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。 
 
社会资本发起PPP项目的,应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门审核同意后,由社会资本方编制项目实施方案,由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。 
 
第五条  新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。 
 
项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。 
 
第六条  项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构,编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证,并对报告内容负责。 
 
第七条  各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的,项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。 
 
第八条  经审核通过物有所值评价的项目,由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后,出具财政承受能力论证报告审核意见。 
 
第九条  各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录,将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。 
 
第三章 项目政府采购管理 
 
第十条  对于纳入PPP项目开发目录的项目,项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案,报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后,由项目实施机构按照政府采购管理相关规定,依法组织开展社会资本方采购工作。 
 
项目实施机构可以依法委托采购代理机构办理采购。 
 
第十一条  项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方,鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的,应当严格符合法定条件,并经上级政府采购主管部门批准。 
 
第十二条  项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。 
 
第十三条  项目实施机构应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准,确保项目的长期稳定运营和质量效益提升。 
 
第十四条  参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购未中选的,财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。 
 
第十五条  各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理,依托政府采购平台和PPP综合信息平台,及时充分向社会公开PPP项目采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等,确保采购过程和结果公开、透明。 
 
第十六条  采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前,项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报同级人民政府批准。 
 
第十七条  PPP项目合同审核时,应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件,检查合同内容是否发生实质性变更,并重点审核合同是否满足以下要求: 
 
(一)合同应当根据实施方案中的风险分配方案,在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险,并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移; 
 
(二)合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩; 
 
(三)合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素,设定项目基准成本; 
 
(四)合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率,参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担; 
 
(五)合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序,作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。 
 
第四章 项目财政预算管理 
 
第十八条  行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。 
 
第十九条  本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。 
 
第二十条  行业主管部门应按照预算编制要求,编报PPP项目收支预算: 
 
(一)收支测算。每年7月底之前,行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定,结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等,测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额; 
 
(二)支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任,按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求,列入支出预算; 
 
(三)收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算; 
 
(四)报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算,按照统一的时间要求报同级财政部门。 
 
第二十一条  财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额。 
 
第二十二条  PPP项目中的政府收入,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入,以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。 
 
第二十三条  PPP项目中的政府支出,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担,以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。 
 
第二十四条  行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示,接受社会监督。 
 
第二十五条  各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,确保阶段性目标与资金支付相匹配,开展中期绩效评估,最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时,应及时采取措施予以纠正。 
 
第二十六条  社会资本方违反PPP项目合同约定,导致项目运行状况恶化,危及国家安全和重大公共利益,或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的,本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目,直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用,根据合作协议约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。 
 
第二十七条  各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。 
 
第二十八条  各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。 
 
对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。 
 
对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。 
 
第五章 项目资产负债管理 
 
第二十九条  各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理,督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产,应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。 
 
第三十条  存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法,依法进行资产评估,防止国有资产流失。 
 
第三十一条  PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的,应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况,参照市场同类标准,通过竞争性程序确定特许经营权的价值,以合理价值折价入股、授予或转让。 
 
第三十二条  项目实施机构与项目应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权,经行业主管部门和财政部门同意,可以依法设置抵押、质押等担保权益,或进行结构化融资,但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后,社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出,但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。 
 
第三十三条  各级财政部门应当会同行业主管部门做好项目资产移交工作。 
 
项目合作期满移交的,政府和社会资本双方应按合同约定共同做好移交工作,确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。项目合同期满前,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,项目资产不符合合同约定移交标准的,社会资本应采取补救措施或赔偿损失。 
 
项目因故提前终止的,除履行上述移交工作外,如因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的,应当依据合同约定给予社会资本相应补偿,并妥善处置项目公司存续债务,保障债权人合法权益;如因社会资本原因导致提前终止的,应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任。 
 
第三十四条  各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。 
 
第六章  监督管理 
 
第三十五条  各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。 
 
财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核,确保项目属于公共服务领域,并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。 
 
政府与社会资本合资设立项目公司的,应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作,不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。 
 
财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定,严格管控和执行项目支付责任,不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任,规避PPP项目相关评价论证程序。 
 
第三十六条  各级财政部门应依托PPP综合信息平台,建立PPP项目库,做好PPP项目全生命周期信息公开工作,保障公众知情权,接受社会监督。 
 
项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息,采购文件,采购成交结果,不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本,开工及竣工投运日期,政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。 
 
财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。 
 
第三十七条  财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理,重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节,切实防范财政风险。 
 
第三十八条  对违反本办法规定实施PPP项目的,依据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任;涉嫌犯罪的,依法移交司法机关处理。 
 
第七章  附则 
 
第三十九条  本办法由财政部负责解释。 
 
第四十条    本办法自印发之日起施行。 
 
 
附二:传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则
 
第一章 总则
 
第一条 目的和依据
 
为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等部门令2015年第25号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等文件要求,制定本导则。
 
第二条 适用范围
 
按照国务院确定的部门职责分工,本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。具体项目范围参见《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)。
 
第三条 实施方式
 
政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式。存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。同时,各地区可根据当地实际情况及项目特点,积极探索、大胆创新,灵活运用多种方式,切实提高项目运作效率。
 
第四条 适用要求
 
各级发展改革部门应按照本导则明确的程序要求和工作内容,本着“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”原则,会同有关部门,加强协调配合,形成合力,共同促进本地区传统基础设施领域PPP模式规范健康发展。国家发展改革委将加强指导和监督,促进PPP工作稳步推进。
 
第二章 项目储备
 
第五条 加强规划政策引导
 
要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用,按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策,依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等,明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求。
 
第六条 建立PPP项目库
 
各级发展改革部门要会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库,建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。
 
第七条 纳入年度实施计划
 
列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目,实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目,应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目,应当纳入三年滚动政府投资计划。
 
第八条 确定实施机构和政府出资人代表
 
对于列入年度实施计划的PPP项目,应根据项目性质和行业特点,由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目,并明确政府出资人代表,参与项目准备及实施工作。
 
第三章 项目论证
 
第九条 PPP项目实施方案编制
 
纳入年度实施计划的PPP项目,应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制,内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率,对于一般性政府投资项目,各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章,内容可以适当简化,不再单独编写PPP项目实施方案。
 
实施方案编制过程中,应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期,建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用,要取得价格主管部门出具的相关意见。
 
第十条 项目审批、核准或备案
 
政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后,实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求,完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目,应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容,作为确定PPP项目实施方案的重要依据。
 
实行核准制或备案制的企业投资项目,应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定,由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后,实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
 
纳入PPP项目库的投资项目,应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时,明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。
 
第十一条 PPP项目实施方案审查审批
 
鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一,统一评审”的要求,由发展改革部门和有关行业主管部门牵头,会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门,对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见,然后再进行联合评审。
 
一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章,可结合可行性研究报告审批一并审查。
 
通过实施方案审查的PPP项目,可以开展下一步工作;按规定需报当地政府批准的,应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的,可在调整实施方案后重新审查;经重新审查仍不能通过的,不再采用PPP模式。
 
第十二条 合同草案起草
 
PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案,组织起草PPP合同草案,包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等)。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》。
 
第四章 社会资本方选择
 
第十三条 社会资本方遴选
 
依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式,公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中,拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方。
 
在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面,要客观、公正、详细、透明,禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果要及时公告或公示,并明确申诉渠道和方式。
 
各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。
 
第十四条 PPP合同确认谈判
 
PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组,必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。
 
谈判小组按照候选社会资本方的排名,依次与候选社会资本方进行合同确认谈判,率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录,并根据信息公开相关规定,公示合同文本及相关文件。
 
第十五条 PPP项目合同签订
 
PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的,由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。
 
需要设立项目公司的,待项目公司正式设立后,由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同,或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。
 
第五章 项目执行
 
第十六条 项目公司设立
 
社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的,项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。
 
项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任,自主经营,自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外,项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。
 
第十七条 项目法人变更
 
PPP项目法人选择确定后,如与审批、核准、备案时的项目法人不一致,应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。
 
第十八条 项目融资及建设
 
PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担,当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的,政府方可依法提出履约要求,必要时可提出终止PPP项目合同。
 
PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定,对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。
 
第十九条 运营绩效评价
 
PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
 
项目实施机构应会同行业主管部门,自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估,及时发现存在的问题,制订应对措施,推动项目绩效目标顺利完成。
 
第二十条 项目临时接管和提前终止
 
在PPP项目合作期限内,如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化,危及公共安全或重大公共利益时,政府要及时采取应对措施,必要时可指定项目实施机构等临时接管项目,切实保障公共安全和重大公共利益,直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的,要提前终止,并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
 
第二十一条 项目移交
 
对于PPP项目合同约定期满移交的项目,政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间(过渡期)共同组织成立移交工作组,启动移交准备工作。
 
移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准,组织进行资产评估和性能测试,保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。
 
第二十二条 PPP项目后评价
 
项目移交完成后,地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价,对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方,并按有关规定公开。
 
第二十三条 信息公开及社会监督
 
各地要建立PPP项目信息公开机制,依法及时、充分披露PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等,切实保障公众知情权。涉及国家秘密的有关内容不得公开;涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。
 
建立社会监督机制,鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督,切实维护公共利益。
 
第六章 附则
 
第二十四条
 
本导则由国家发展改革委负责解释。
 
第二十五条
 
本导则自印发之日起施行。

 
责任编辑:涂丹