×
联系我们
  • QQ客服
  • 客服电话
    025-86700522-805
  • 官方微信
  • 现代客服
返回顶部
.clear

媒体中心

Xiandai Group

头条 | PPP模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析

文章来源:PPP知乎作者:郝中中
时间:2016-09-02 10:55 访问量:
标题:头条 | PPP模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析
来源:PPP知乎
作者:江苏现代咨询  郝中中

 
摘要:本文从PPP模式的本质入手,分析PPP项目的各种合作模式及其发展历程,然后分析PPP模式在我国发展的困难;基于中国PPP项目落地之难的本质方面,提出推广PPP的相关对策建议,包括项目识别,包括项目筛选、财政承受能力论证、物有所值评价、信息公开、交流协调机制、强调招标采购的规范性等方面。
 
关键词:PPP模式;融资;公共服务供给;基础设施建设
 
引言:2015年发改委和财政部正式建立PPP项目的推介平台,经过一年多的发展PPP项目规模已达13.77万亿。由于PPP项目独有的融资功能,对于缓解地方政府的债务压力效果比较明显,深得各级政府的推崇。因此,经济转型、新型城镇化改革和供给侧改革对于政府和社会资本合作的PPP模式还是比较依赖的。本文在回顾PPP模式在我国的发展历程,找出我国PPP项目如今落地比较困难的本质。从在项目的识别阶段中、招标采购方式的界定、规范招标采购的流程和项目投标采购后续的相关监督管控工作等方面给出几点建议。
  
PPP模式的本质及其发展历程
  
一、PPP模式的本质
  
“Public-Private Partnership”是PPP的英文全称,其有多种官方名称,如公私合营、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公私伙伴关系等,关于PPP模式的权威定义尚未形成统一。从广义上来说,只要是政府和民营资本在公共产品和服务上建立合作关系都可称为PPP模式。政府作为受益方,会以经营权或收费权作为补偿授予民营资本。主要包括BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-经营)以及各种衍生模式。狭义的PPP突出项目的风险性和收益性,公共产品和服务有偿使用。在我国财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文件)对于PPP模式的定义如下:政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。
  
二、PPP模式在我国的发展历程
  
政府和社会资本在基础设施和公共服务领域合作的迹象早在20世纪80年代已经显露。从时间上来划分,PPP模式大概可以分为:探索、起步、推进、反复和推广几个阶段。
  
(一)PPP模式探索阶段
  
正如上文所述,政府和社会资本合作的迹象在20世纪80年代已经出现,PPP模式是以外资参与的BOT为主要形式。中国改革开放的浪潮,成功吸引了的一大批外资企业在快速消费品领域投资。部分基础设施的建设也随着改革后的几年时间内陆续对民营资本开放。
  
同时期,国际上也出现了拉美等国家的债务危机问题,欧洲一些国家由于债务违约等问题,经济开始出现动荡。为了保持经济稳定快速增长,一批欧洲国家将BOT模式应用到基础设施的建设中。土耳其阿科伊核电厂项目的建设就是首批最为典型的BOT模式。随着BOT模式的成功,中国与其他一些国家也开始效仿。深圳市广深沙角B电厂项目,可以称得上是新中国基础设施领域的首例PPP项目。深圳市广深沙角B电厂,以“建设---运营---移交”(BOT)运作,由深圳经济特区电力开发公司(深圳市能源集团有限公司前身)与香港合和电力(中国)有限公司于1985年合作兴建,1988年4月正式投入商业运行。当时深圳特区与香港合和电力(中国)有限公司合力开发深沙角B电厂项目,由香港合和电力(中国)有限公司出资兴建,作为回报深圳经济特区给予香港合和电力(中国)有限公司十年的特许经营权,该电厂已于1999年8月移交给深圳市广深沙角B电力有限公司。因此说深圳市广深沙角B电厂PPP项目,在中国探索PPP的发展过程中,起到了良好的探索作用。
  
(二)PPP模式的试点阶段
  
1994年之后,随着首例PPP模式的运作成功,中国PPP模式开始进入试点阶段。与此同时,对于PPP模式相关理论的研究也开始兴起。
  
1994年,一大批BOT试点项目开始被国家计委核准,其中电厂项目有广东电白高速公路项目和长沙望城电厂项目,桥梁道路项目有武汉军山长江大桥项目和广东电白高速公路项目。从1995年开始,国家正式组织BOT项目试点,并先后批准了广西来宾B电厂、湖南长沙电厂A厂、四川成都自来水六厂等项目。其中广西来宾B电厂项目是国家层面批准的首个BOT试点项目,广西市政府给予这个项目18年的特许经营权为条件,由法国电力公司和阿尔斯通公司联合出资兴建。来宾B电厂在2015年已顺利移交给广西市政府。试点阶段中家计委和地方政府还推出了许多BOT项目,包含电力、水务、道路和桥梁等。但是由于项目本身和地方政府的资金、政策等问题,很多项目无法落地,只留于项目发起层面。同时,这些失败的项目也给PPP模式的进一步发展提供了宝贵的经验。
  
(三)PPP模式推进阶段
  
中国的PPP模式在经历了探索和试点两个阶段后,开始在市政公用局领域全面推进在交通运输领域部分实施。其突出的标志体现在2004年5月1日起《市政公用事业特许经营管理办法》(中华人民共和国建设部令第126号)的施行。
  
在PPP模式的推进过程中,中国社会主义市场经济地位正式确立,为社会资本进行公共服务领域提供了重要的市场环境。全国各地陆续推出公路桥梁、燃气供热、供水排水、垃圾处理等一批市政公用事业领域的PPP项目。
  
在这个阶段成功落地了一批具有代表性的PPP项目,包括由如由江苏现代资产投资管理顾问有限公司具体实施的南京长江二桥TOT项目、南京长江三桥准BOT项目、黄石磁湖TOT+BOT项目、襄樊垃圾焚烧发电BOT项目等一批具有影响力的PPP项目。当时国内仅有的几家PPP咨询机构,对促进这批PPP项目的落地,起到了至关重要的作用。时至今日,这些PPP项目的运行,依然属于经典。这一批PPP项目在招商和投标阶段中,无论是国企还是民营企业都处于同样的市场地位,也没有特权而言,市场化运作的程度还比极高。
  
(四)PPP模式反复阶段
  
2006年到2012年之间,PPP模式由于在实际运用中,出现了不少运作不透明、操作不规范的问题,造成部分地区的PPP项目,出现了一转了之或损害公众利益的情况,引起了社会的诟病。同时,中国城镇化建设的兴起,进一步凸显了政府资金不足、公共服务设施投资不到位等问题,政府开始加大政府投融资平台的建设和融资,这一度造成了PPP模式的停滞不前。
  
2008年随着美国次级贷款危机突然爆发,为了避免我国经济形势受到影响,中央政府推出了积极的财政政策和货币政策,其中四万亿元的经济拉动计划,更是直接催生了大量政府投融资平台的生长,也相应挤占了社会资本参与政府基础设施和公共服务领域项目的投资。由于国家实行扩张的货币政策和财政政策,大量的地方政府投融资平台通过银行等金融机构,获得大量的资金,用于基础设施和公共服务领域的建设。在此过程中,由于地方政府投融资平台及部分国有企业和央企的参与,使得民营资本和外资很难真正的参与到基础设施和公共服务领域的建设。为了应对政府和社会资本合作空间被挤占这一问题,于2010年国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即新“非公经济36条”),随后国务院各部委还出台了一系列落实新“非公经济36条”的细则,目的就是为了解决好国有投资一枝独秀的问题。实事求是的说,在此期间PPP模式的运用数量急剧下降,虽然还有一些PPP项目陆续落地, 但是热闹程度已经远不如前。
  
(五)PPP模式推广阶段
  
2013年至今,我国PPP模式真正进入了一个推广阶段。
  
为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”方针政策,财政部着力部署PPP模式的运用和推广工作。2014年5月,财政部成立政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,随后财政部政府和社会资本合作中心(财政部PPP中心)获批。同时,国家发改委等六部委在广泛征得社会意见和建议后,开始启动立法工作,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》于2015年6月1日应运而生。
  
对地方政府而言,由于长期的公共产品和服务投入欠账较多,城市化发展又面临多方面的压力,地方财政收入早就不堪重负。而PPP模式的推广和运用,恰恰不仅可以解决融资建设问题,对于化解地方政府的债务危机也有着独特的优势。因此,从多个层面上来说,国家一系列关于调结构、稳增长的方针政策的出台,都有利于PPP模式的有效利用和长远发展。地方政府更是不遗余力的给予社会资本各种便利,鼓励其进入各种PPP项目中。因此,未来的很长一段时间内,PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域扮演着主要角色。
  
三、PPP项目落地难的本质
  
政府希望利用一切可能性,促进PPP项目的落地。但是现在很多PPP项目的实施,只是为了政府解决变相的融资问题。此外为了眼前的利益,而忽视工程后续的维护、运营和管理等问题,也是很重要的问题。这也回答了为什么自2014年以来,PPP项目只有百分之十几的签约率。主要的问题可以归结为以下几个方面:
  
(一)项目的吸引力与收益率不足
  
从资本逐利的方面来看,PPP项目的引入力主要来自于两个方面:一、PPP项目的预期收益与风险是否匹配。二、项目的可获得性,主要体现在政府的参与热情与实施能力。
  
政府对收益率不足的存量项目大力推广,因为这是化解政府性债务风险的重要手段。但是在此类项目中,由于项目本身具有很强的公益性,很多社会资本在项目规划过程,无法调控项目的设计和建造,因此很多的社会资本并没有太多的热情投身到此类项目的建设中去。而预期收益率较高的项目,很多的地方政府通常是寻求与大型的国有企业来合作,这样能保证自己的利益最大化。即使在特殊的情况下,不得不推向市场,政府在项目中处处留有后手。很多的民营资本并不是十分放心进入该项目的建设中去。同时,许多国有企业在此类项目的竞争中存在较大的优势,对民营资本产生了挤出效应。
  
预期收益不足的项目,可以通过社会资本提高效率来增加收益,但是政府还需要承担大量的财政拨款。但是这又与,42号文和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的10%公共预算管理相违背。地方政府庞大的债务压力下,很多财力不足的地方政府推出的项目无法真正落地。预期收益充足的项目,自身存在较大的风险,这类项目的成功关键在于地方政府与社会资本之间是否处于平等、互利互惠和诚实守信的地位。从以往的经验来看,主要的问题出现在两个方面:一是政府是否真正的放权于社会资本,对于项目本身的行政干预是否过多。二是政府本身的信用状况,对于合约的内容是否充分的遵守。
  
(二)保增长压力下政府重融资、轻管理
  
中国GDP于2015年同比增长只有7%,这是2008年次贷危机以来的最低值。在经济持续下等的压力下,很多地方政府不得不加大重点领域的投资,PPP融资成为了许多政府的救命稻草。
  
很多地方政府只是简单的将PPP作为一种重要的融资手段来使用,忽视了PPP另一个重要的功能。地方政府可以通过PPP引进社会资本在生产管理等方面的新技术,以及提供产品和服务的效率。其实无论PPP还是其它融资手段,最终的买单方还是政府。地方政府一味的使用PPP作为融资手段,也只是推迟财政支付的时间。看重PPP模式的融资功能也只是会将PPP引入BT的老路。很多的PPP项目由于工程复杂,时间长远,对于地方政府相关人员的管理能力要求极高,而很多领导层由于换届等原因,对于PPP项目并不是十分的关心,这一系列因素更加使得PPP项目不确定性因素加大。2015年5月发布的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》允许存量项目继续通过平台贷款融资,一定程度上可以看作是在PPP推行受阻情况下的一种妥协。
  
(三)相关体制不健全导致PPP运行的成本较高
  
PPP模式的设想是通过合约让政府和社会资本建立起一种互惠互利的合作模式。由于PPP项目复杂性、长期性、不确定性以及PPP合同的问题,进一步加大交易的成本。从PPP项目五个阶段,整理出PPP项目相关体制问题。(1)项目识别阶段。由于相关评估不够科学化,很多的项目凭借着领导个人话语权来落实,导致项目过程中人为影响比较大,项目的物有所值评价没有建立,导致无法将项目全部生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值(Public Sector Comparator,PSC)进行比较。(2)项目准备阶段。PPP项目存在财政部和地方政府多头审批的问题,物有所值评介和财政承受能力验证通过的PPP项目,经过地方政府推介时,又重新进行一次审核。(3)项目采购阶段。首先加强项目招投标的公开性和竞争性。由于各种利益的分配问题,在项目招投标过程中会出现人为操作等不确定性因素。虽然国家积极应对这一问题出台了《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关法律性文件。但是具体的执行情况还有待检验。(4)项目执行阶段。PPP项目的长期性,导致很多的项目进行时,经历了几届领导的过程,使得公平性难以得到保证。(5)项目移交阶段。由于中国缺乏比较权威公正的第三方监督评估机构。一方面,在国企业参与的PPP项目中,国家分别饰演两个角色。在利益分配时,难以达到公平性和公开性。
  
四、结论及相关政策建议
  
PPP模式融资功能使得地方政府大力推崇,但是由于项目本身以及相关政策、环境和体制等方面的因素,严重制约着PPP的持续健康发展。为了保证PPP项目在顺利实施,保证社会资本的安全,有效控制相关项目的各类风险,实现PPP项目的相关目标,解决PPP项目落地困难的相关问题,本文提出以下几点建议:
  
第一,在项目的识别阶段中,建立科学化的项目筛选手段:完备的财政承受能力论证、物有所值评价、先进的信息公开和交流协调机制等。很多PPP项目采购都不是一次完成的,而分开多次完成,所以可以适当增加社会资本数量,引入竞争机制,降低采购成本。利用市场相关规则,降低各种干扰因素,做好各种应对措施和方案。
  
第二,招标采购方式的界定。相关部门应基于PPP项目的经济效益、社会效益和生态效益,并结合投标人的相关资格情况,确定招标采购方式。具体可以参照,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)的相关规定。对于那些规模庞大、经济效益明显的项目,建议采用市场化公开的竞争手段。而那些同样规模庞大、需求不够明显的项目,应采用竞争性磋商方式。
  
第三,规范招标采购的流程。在典型的采购实践过程中,存在着政府直接选定社会资本,以单一的方式进行招标采购,导致后期执行情况不理想。政府应充分利用其采购平台,及时发布各种PPP项目采购信息,在项目执行过程中,应充分考虑项目周期的漫长性,切不可对了应对眼前情况而加大不可预计的债务风险。
  
第四,项目投标采购后续的相关监督管控工作。在已往的项目过程中,很多政府对项目的前期招标以及采购等相关工作非常重视,但是在后期相关的执行过程中,缺乏相应的管理。PPP项目的技术难度大,周期漫长,规模庞大,后期的管控工作往往对于PPP项目的顺利完成有着至关重要的意义。
 
  参考文献:
  
  [1]亓霞、柯永建、王守清:“基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析”[J].中国软科学,2009(5)。
  
  [2] 贾康、孙洁:“公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能”[J].财政研究,2009(10)。
  
  [3]闫江奇:“中国式PPP的存在性、基本特征及其发展趋势”[J].建筑经济,2015(11)。
  
  [4] 许瑞芳:“PPP模式在园区基础设施建设实证研究”[J].工程经济,2015(6)。
  
  [5]姚毅:“为PPP模式提供更好法制保障”[N].中国经济导报,2015(5)。
  
  [6]丁伯康:《城市建设投融资战略、模式与案例分析》。中国商务出版社,2008(1)。
 

责任编辑:涂丹