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观点 | 丁伯康:PPP模式推进中的 “三高三低”现象应深刻反思

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:现代研究院
时间:2016-08-05 17:09 访问量:
标题:观点 | 丁伯康:PPP模式推进中的 “三高三低”现象应深刻反思
来源:『江苏现代咨询』公众号
作者:现代研究院 

注:本文根据现代集团总裁丁伯康博士在国务院发展研究中心调研座谈会上的发言内容整理。
  
  
  7月23日,国务院发展研究中心围绕“基础设施和公用事业特许经营”及国家发改委首批公布的PPP项目落实情况,在南京召开调研座谈会。
  
  会上,中国现代集团总裁丁伯康博士指出,随着政府和社会资本合作模式(PPP)的推广运用,部分政府部门和中介服务机构,高估了PPP在推进政府投融资体制转型和解决新型城镇化建设资金中的作用,可能造成地方政府变相的债务负担,需要引起高层领导和社会的广泛关注。
  
  他说,从去年开始,各地陆续推出大量PPP项目,却出现了“叫好不叫座”的现象。大量的政府项目采用PPP模式落不了地,当然既有项目本身的问题,如没有稳定现金流或经营性收入,在捆绑其他项目资源时,如土地、特许经营权等方面时,碰到现实的法律困境;也有是政府和融资方,在资金成本和收益回报方面,相距甚远。据行业内初步统计,大概只有10%-20%左右的项目签订了合同,与高层领导的期望值比,差距还是相当大的。那么,在现实工作中PPP模式的推进,为什么会出现“三高三低”的现象呢,这是一个值得深刻反思的问题。
  
  一是政府推进PPP工作的热情高,但是相应匹配的能力低。我们在工作中就明显的感到, PPP模式的推广运用好像在搞运动,各个部门行动起来,积极参与这是好事,但是千万不能高估PPP的作用。现实存在的领导干部,普遍对PPP模式的基础知识和运作机理不清,学习不够、操作能力不强的情况,不可忽视。就连常规的利益安排和公平的风险分配机制,往往在理解和沟通上也存在困难,把PPP作为政府债务转移的法宝和财政减负的手段,是很不现实的。
  
  二是国资投入占比的成分高,而民资、外资参与的程度低。在现阶段各地推进实施的PPP项目中,绝大部分落地的项目投资主体或者大部分投资,均来源于央企、国企(包括地方政府融资平台和国有控股的上市公司),而民营企业和外资企业的参与程度和投资量均有限。从某种意义上讲,国有资产和国有资源的放大和拉动作用,并没有得到很大发挥,也不利于优化社会投资结构、降低进入风险。那么为什么会造成民资、外资参与PPP项目的积极性不高呢?首先是他们对政府信用度和支付能力的担心。由于PPP项目的合作期限一般都超过十年甚至更长,所以社会资本必然会面对政府换届可能带来的PPP项目后续付费难。执行难的问题。其次是PPP项目本身的收益问题。由于受地方财政支付能力的影响,加上国家规定了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”红线,使得地方政府不得不压缩项目的支出,导致PPP项目的收益水平普遍不高。这与民资和外资对一般市场化项目的投资收益而言,回报率偏低。还有民资和外资本身融资能力和成本核算的问题。由于民资和外资,他们通常希望通过项目本身进行融资,而通过项目本身融资,无论是发债、银行贷款还是股权融资,都是直接受到国家金融和相关政策影响的,往往不少的PPP项目是无法利用金融杠杆,如利用ppp项目公司进行债券融资和通过存量资产的证券化融资的,这也从客观上制约了这类投资机构的投资热情。
  
  三是政府领导对PPP的期望值和工作要求过高,但是相应配备的人员职级、机构设置级别偏低。PPP模式的有效推进,不仅贯穿到项目规划、融资安排、土地运作、建设运营、财政支付和债务偿还等PPP实施的全过程,还涉及到服务质量、产品定价、绩效考核、成本监审、行业监管等诸多环节,因此如果没有一个跨政府部门的组织领导和协调推进机构,如果将PPP中心设置在某个政府部门之下(甚至隶属于某个部门管理),那么对政府推动PPP模式的执行力必然下降,对项目的有效协调和推进也是很难顺利完成的。因此需要从政府的层面,在PPP机构设置和人员配备上给予统筹解决。

 
责任编辑:涂丹